WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ...»

На правах рукописи

Алексеев Денис Борисович

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 12.00.14 – административное право;

административный процесс

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва 2015 г.

Работа выполнена на кафедре конкурентного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

КИНЕВ Александр Юрьевич

Научный руководитель:

заместитель руководителя Федеральной антимонопольной службы России, заведующий кафедрой конкурентного права Юридического факультета им. М.М. Сперанского Института права и национальной безопасности РАНХиГС, доктор юридических наук.

Официальные оппоненты: СУБАНОВА Наталья Викторовна заместитель директора НИИ ФГКОУ ВО «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», старший советник юстиции, доктор юридических наук.

НИКИФОРОВ Максим Владимирович доцент кафедры конституционного и административного права ЧОУ ВО «Нижегородская правовая академия», кандидат юридических наук.



Ведущая организация: ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия».

Защита состоится 22 марта 2016 г.

в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу:

119571, Москва, проспект Вернадского, д. 82, учебный корпус 6, ауд. 2076.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Автореферат разослан « » января 2016 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент М.А. Егорова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Контроль является одной из функций управленческой деятельности. Непрерывность процесса государственного управления требует своевременной адаптации контрольных механизмов под динамично развивающиеся условия государственно-правовой действительности. Процесс совершенствования государственной контрольной деятельности становится особенно актуальным в современном информационном обществе интернет-блогов и социальных сетей, когда отношения общества и государства приобретают совершенно новые формы диалога и реальные механизмы взаимного контроля.

Все более реальные очертания в построении государственного аппарата приобретает процесс институционализации государственной контрольной власти, которая все чаще становится предметом научных исследований.

Только качественный научно-теоретический подход к этому процессу позволит избежать законодательных ошибок в построении стройной системы государственной контрольной деятельности. Теоретически обоснованный каркас государственного контроля как функции управления поспособствует пусть не систематизации, но хотя бы элементарному упорядочиванию огромного массива законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности, устранению терминологических противоречий при использовании понятий «контроль» и «надзор» в нормативно-правовых актах на основе простых и очевидных критериев.



В последние годы законодатель все чаще уделяет внимание контролю в различных его проявлениях. Так, в 2013 году были приняты Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»1, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»2, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»3. В 2014 году вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»4. Кроме того, изменения коснулись и основного закона страны. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»5 изменена терминология главы 7 Конституции, и теперь она именуется «судебная власть и прокуратура». Тем самым законодателем, наконец, подтвержден особый нейтральный конституционно-правовой статус прокуратуры РФ. Вступил в силу Кодекс административного судопроизводства6, в очередной раз, обособивший судебную форму контроля за публичной администрацией.

Не менее важным является и такое направление государственного контроля, которое призвано обеспечить безопасность деятельности граждан и организаций в различных материальных сферах жизни. К сожалению, бесконтрольность во многих таких сферах зачастую приводят к гибели людей. СМИ, по-прежнему, оповещают нас о тонущих речных теплоходах с детьми, крушениях самолетов с хоккейными командами, и других вопиющих фактах из разных уголков страны. По мнению большинства из опрошенных Россиян (37 %) для предотвращения подобных трагедий в будущем необходимо усилить меры контроля за соответствующими сферами обслуживания населения7. Однако не в тотальном контроле необходимо искать решение имеющихся проблем. В первую очередь должно быть уделено внимание научно-теоретической систематизации различных СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2305.

СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2304.

СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.

СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213 СЗ РФ. 2014. № 6. ст. 548.

СЗ РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1391 Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 23-24 июля 2011 г.

Опрошено 1600 человек в 138 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России / Официальный сайт ВЦИОМ // URL:

http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=111845 направлений контрольной государственной деятельности с целью устранения излишек контроля. В декабрьском послании Федеральному собранию 2014 года Президент России поставил задачу избавления бизнеса от бесконечного навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов, призвав перейти их к новым подходам в работе.8 В этой связи Министерство экономического развития подготовило проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Однако, на наш взгляд, проект в существующем на сегодняшний день виде не решает главной, с нашей точки зрения, задачи систематизации государственной контрольной деятельности.

Только в рамках выстроенной структуры можно установить порядок взаимодействия различных форм контроля на всех ее уровнях. Иными словами, прежде чем наводить порядок в деятельности по контролю, необходимо создать такую систему и навести порядок ней самой. Все описанные выше факторы детерминируют потребность разработки фундаментальной концепции системы государственного контроля, адекватной реалиям современной России.

Объектом настоящего исследования являются общественные правоотношения, возникающие при осуществлении государственной контрольной деятельности. Предметом данной работы стали общетеоретические аспекты системы государственного контроля в современной Российской Федерации, а также отдельные проблемы законодательства и правоприменительной практики субъектов контрольного механизма государства.

Методология исследования. Методологическую базу данного диссертационного исследования теоретических и практических аспектов государственного контроля составили как общенаучные, так и специальные правовые методы изучения. Прежде всего, в работе применялись системный Официальный сайт Президента РФ/ URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47173 анализ, восхождение от абстрактного к конкретному. Также были использованы метод толкования правовых норм, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и некоторые другие методы.

Цель данной научной работы заключается в комплексном теоретическом исследовании контрольной государственной функции и практической разработке на этой основе современной системы органов государственного контрольного механизма.

Достижение поставленной цели требует решение нижеследующих задач:

с учетом исторических аспектов осуществить теоретико-правовой анализ контроля как функции государственного управления;

раскрыть и систематизировать содержание юридической «формулы» государственной контрольной деятельности, включающей:

понятие, сущность, признаки, формы, методы, функции, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты и виды государственного контроля;

разработать систему механизма контрольной государственной деятельности, т.е. систему ее организационно-правовых форм, и направлений использования, а также систему источников правового регулирования;

провести анализ нормативной базы и практической деятельности действующих организационно-правовых форм государственного контроля в России;

исследовать современные тенденции и пути развития контрольной государственной деятельности в Российской Федерации;

разработать практические предложения совершенствования системы государственного контроля в России.

Эмпирическая, информационная и источниковедческая основы.

Диссертационное исследование основывается на современных достижениях общей теории государства и права, конституционного, административного и других, в первую очередь, публичных отраслей российского права.

Основу диссертационного исследования также составляют практические данные о деятельности органов государственного контроля, а также справочная информация о них, опубликованная на официальных Интернет-ресурсах.

Источники информации для настоящей работы по своему характеру распределяются на два блока. Первый включает официальные нормативные правовые документы: законы и подзаконные акты различного уровня, а также нормативную базу региональных источников в субъектах РФ. Второй блок составляют отечественные и зарубежные научные труды, определяющие теоретическую основу научной разработанности темы исследования. Особую значимость для данного исследования приобрели общенаучные достижения следующих ученых: С.А. Авакьяна, С.С.

Алексеева, М.В. Баглая, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, М.Н.

Марченко, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка, А.И.

Экимова и др. Кроме того, исследование вопросов, изложенных в диссертационном исследовании, построено на изучении работ ведущих ученых, которые уделяли значительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Прежде всего, это труды Л.В. Акопова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.П. Беляева, К.С. Вельского, Г.А. Гаджиева, А.И. Гурина, А.А. Джагаряна, В.В. Дьяконова, А.З.

Завалунова, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Лопатина, А.В.

Мартынова, Е.А. Маштаковой, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, Н.Д.

Погосяна, Н.Г. Салищевой, И.А. Склярова, Ю.Н. Старилова, М.Р. Стерлинга, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И. Химичевой, В.Е.

Чиркина, С.М. Шахрая, Е.В. Шориной С.О. Шохина, В.А. Юсупова, А.Б.

Яблонской, Ц.А. Ямпольской и др.

Относительно частое обращение в научной среде к вопросам контроля и надзора иногда формирует мнение о достаточной изученности данных явлений. Вместе с тем это далеко не так. По-прежнему не решена проблема систематизации государственной контрольной деятельности. А анализ государственного контроля с учетом современных изменений в государственном аппарате, к тому же еще и на фоне развития электронных технологий информационного общества, вообще не проводился.

Научная новизна диссертации определяется тем, что, во-первых, получили дальнейшее развитие общетеоретические положения о понятии, сущности, признаках и принципах контроля как функции государственного управления, а также обобщены и систематизированы множественные подходы к классификации государственного контроля и структурной организации контрольной государственной власти. Во-вторых, в пределах проведенного исследования с новых методологических позиций раскрыта система государственной контрольной деятельности, в том числе с учетом современных изменений в государственном аппарате, разработана новая концептуальная модель двуединого государственного контроля, как за законностью осуществления государственной власти, так и за безопасностью материальных сфер общественной жизни. Оригинальный авторский подход позволяет развести по различным направлениям контроль и надзор.

В диссертации разработаны совершенно новые правовые категории (например «организационно-правовая форма контрольной деятельности»), проанализированы новейшие тенденции развития государственного контроля, которые позволяют по-новому взглянуть на механизм государственной контрольной деятельности в условиях информационного общества.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственная контрольная деятельность – это осуществляемая органами государственного аппарата двуединонаправленная функция государственного управления, призванная обеспечить режим всеобщей законности, качество реализации государственной власти органами государства, а также безопасность хозяйственной деятельности граждан, организаций и иных частных субъектов в различных материальных сферах общественной жизни.

2. Общая государственная контрольная деятельность, как система деятельности, имеет два вектора применения: собственно контроль, как самостоятельная функция управления, направленная на обеспечение законности и качества осуществления государственной власти, и собственно надзор, как самостоятельная функция управления, но направленная на обеспечение законности и безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека в различных материально-правовых сферах жизни общества (в чистом виде это только административный надзор).

3. Институционализация государственной контрольной деятельности осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые представляют собой особое соотношение субъектов контроля и применяемых ими методов. Специальные субъекты контроля и используемые ими методы в своей взаимосвязи позволяют разграничить различные институционально обособленные организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности аналогично тому, как предмет и метод разграничивают отрасли права.

4. К организационно-правовым формам государственной контрольной деятельности в современной России относятся: парламентский контроль, президентский контроль, судебный контроль, внутренний контроль органов исполнительной власти, контроль института омбудсменов, административный надзор, прокурорский надзор, финансовый контроль Счетной палаты РФ и Центрального банка РФ, избирательный контроль.

5. Единая система государственной контрольной деятельности включает два важнейших направления ее использования: контроль и надзор, внутри которых государственный контроль существует в виде институционально обособленных организационно-правовых форм, реализуемых на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

6. Новые законодательные положения, расширяющие общественное участие в государственном управлении, а также развитие информационнокоммуникационных систем, породившие новые формы общения и передачи информации (интернет, блоги и социальные сети) реализуют не просто функцию диалога между обществом и государством, но и порождают реальные механизмы общественного правового воздействия на контрольную государственную деятельность. В общем виде это развивающееся явление можно назвать «информационным общественно-государственным контролем».

7. Основными идеями концепции совершенствования государственной контрольной деятельности на современном этапе должны стать: а) институциональное обособление контрольной ветви государственной власти, (которая в отличие от классического понимания должна включать не только внешний государственный контроль, но и внутренний государственный контроль (например, в системе органов исполнительной власти), поскольку он также призван обеспечить качество ее осуществления) в виде организационно-правовых форм государственной контрольной деятельности; б) вовлечение информационного общества и внедрение информационных технологий в процесс контрольной деятельности; в) принятие унифицированной официально признанной модели (системы) государственной контрольной деятельности; г) принятие специального законодательства, устанавливающего разработанную систему, и устраняющего имеющие терминологические противоречия; д) персонализация конечных контрольных инстанции, в частности, путем укрепления президентской формы контроля, законодательного определения статуса уполномоченных и спецпредставителей Президента РФ, реорганизации государственных инспекций в статус федеральных служб, а также создания службы главных государственных инспекторов в системе межотраслевой надзорной деятельности.

8. Основой для систематизации государственного контроля и терминологического разграничения надзора и контроля как функций управления в действующем законодательстве должен стать Федеральный закон «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», который бы закрепил официальную модель системы двуединонаправленной государственной контрольной деятельности (проект разработан автором в рамках диссертационного исследования), а также Кодекс об административном надзоре (Административно-надзорный Кодекс).

Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в настоящем диссертационном исследовании положения и выводы имеют существенное общетеоретическое значение для теории государства и права, теории государственного управления, отраслевых юридических наук, прежде всего, в рамках конституционного, административного и других публичных отраслей права. Проведенное исследование позволило сформулировать новые юридические категории, систематизировать виды государственного контроля, выработать теоретическую концепцию модели построения государственной контрольной деятельности, которая может стать основой для более глубоких специальных исследований узких направлений контроля.

Достигнутые в ходе научного анализа результаты вполне применимы в практической деятельности по совершенствования механизма контрольной государственной деятельности. Практические рекомендации по модернизации государственного аппарата могут способствовать повышению эффективности контрольных органов, а в конечном итоге укреплению законности и правопорядка. В работе формулируются конкретные предложения по изменению действующих отраслевых законодательных актов. Автором разработан проект закона «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», который может стать основой для систематизации государственного контроля.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе изучения учебных курсов «Административное право», «Государственное управление», «Конституционное право», и при подготовке соответствующих учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы данного диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на международных и российских научно-практических конференциях, среди которых:

1. I Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» (г. Н. Новгород, 4-6 июня 2015 г.).

Региональная научно-практическая конференция «Проблемы 2.

административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти» (г. Киров, 20 апреля 2012 г.).

3. Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г.

Чебоксары, 2 декабря 2011 г.).

Положения научной работы использовались при подготовке и проведении научно-практических семинаров по дисциплине «Административное право» на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. Кроме того, отдельные выводы настоящего исследования опубликованы в периодических изданиях, рецензируемых высшей аттестационной комиссией.

Структура. Диссертация состоит из введения, двух глав основного содержания, включающего шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, анализируется состояние научной разработанности темы, раскрываются цель, задачи, объект, предмет, методологические и эмпирические основы исследования, его научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования, описывается структура работы.

Первая глава «Теоретические и правовые основы государственной контрольной деятельности в Российской Федерации» состоит из трёх параграфов, в совокупности представляющих собой некую «общую» часть теории государственного контроля, в которой рассматриваются его историкотеоретические аспекты, разрабатывается теоретическая конструкция системы государственной контрольной деятельности в Российской Федерации, формулируется концепция ее развития.

В первом параграфе первой главы – «Историко-теоретические основы государственной контрольной деятельности» – рассматриваются исторические предпосылки государственной контрольной деятельности, а также анализируются выработанные в советской и российской науке проверенные временем постулаты теории государственного контроля.

В связи с происходящими в России на современном этапе изменениями контрольно-надзорной действительности, автор приходит к выводу о том, что непрерывность процесса государственного управления в условиях информационного общества объективно требует создания новых, адаптированных к существующим реалиям теоретических конструкций государственной контрольной деятельности.

Проведенный диссертантом анализ научных трудов позволил заключить, что несистемное использование теоретико-правовых характеристик государственного контроля, неоднозначность, а порой и противоречивость попыток определения его основных элементов в научной литературе не способствует решению сформулированной автором актуальной научной задачи.

В этой связи, на основе обобщения и теоретической систематизации имеющихся научных достижений, а также их дополнения и уточнения, автором подробно исследованы такие теоретико-правовые характеристики государственного контроля как: понятие, сущность, признаки, функции, цели, задачи, принципы, которые, наряду с понятиями его форм, методов, субъектов, объектов, механизмов и видов образуют, по мнению диссертанта, так называемую, юридическую «формулу государственного контроля».

Автор отмечает, что законодательные новеллы, расширяющие общественное участие в государственном управлении, а также развитие информационно-коммуникационных систем, породившие новые формы общения и передачи информации (интернет, блоги и социальные сети) реализуют не просто функцию диалога между обществом и государством, но и порождают реальные механизмы общественного правового воздействия на контрольную государственную деятельность. Диссертант приходит к выводу, что это развивающееся явление в общем виде можно назвать «информационным общественно-государственным контролем».

Во втором параграфе первой главы – «Система государственного контроля в Российской Федерации: система видов, система организационно-правовых форм, система источников правового регулирования» - диссертантом предпринята попытка разработки авторской модели систематизированной государственной контрольной деятельности.

Проблема систематизации государственного контроля является центральной в диссертационном исследовании.

Автором отмечается, что для разработки модели государственной контрольной деятельности, завершенной по своей концептуальной мысли, следует исходить из основных направлений государственного контроля. Под такими направлениями контрольной деятельности в России следует понимать соотношение субъектов и объектов контроля. По мнению автора, публичный контроль в государстве, как в целостном организме, имеет два основных вектора развития это: контроль публичных служб (субъектов контроля) за другими публичными службами (объектами контроля) на предмет «качества» (т.е. законности) реализации их полномочий и контроль публичных служб (субъектов контроля) за законностью и безопасностью частных отраслей общественной жизни (объектов контроля). Публичными службами в данном случае обобщенно именуются различные государственные органы, олицетворяющие государство.

Таким образом, автор приходит к выводу, что государственная контрольная деятельность – это осуществляемая органами государственного аппарата двуединонаправленная функция государственного управления, призванная обеспечить режим всеобщей законности, качество реализации государственной власти органами государства, а также безопасность хозяйственной деятельности граждан, организаций и иных частных субъектов в различных материальных сферах общественной жизни.

На основе предложенного автором принципа выделения направлений двуединоаправленной государственной контрольной деятельности предлагается терминологическое разделение понятий контроль и надзор.

В этой связи диссертант приходит к выводу о том, что общая государственная контрольная деятельность имеет два направления:

собственно контроль, как самостоятельная функция управления, направленная на обеспечение законности и качества осуществления государственной власти, и собственно надзор, как самостоятельная функция управления, но направленная на обеспечение законности и безопасности хозяйственной деятельности граждан и организаций в различных материально-правовых сферах жизни общества (в чистом виде это только административный надзор).

Кроме того, автор отмечает, что выделение только основных направлений государственного контроля абсолютно не достаточно для систематизации имеющейся модели контроля в Российской Федерации. В связи с этим автор предлагает ввести в научный и законодательный оборот административную категорию «организационно-правовая форма государственной контрольной деятельности», под которой следует понимать особое соотношение обладающих специфической в определенной сфере компетенцией субъектов контроля, и используемых ими методов. По мнению автора, использование такого термина представляется совершенно справедливым с лексической и с теоретико-правовой точки зрения и в публичном праве, поскольку понятие организационно-правовой формы государственного контроля предполагает наличие организационных начал в виде самостоятельных субъектов контроля и внешнее выражение их деятельности в виде применяемых ими специфических приемов, методов и способов.

Автор отмечает, что субъекты контроля и их методы образуют в современной России самостоятельные институционально обособленные организационно-правовые формы государственного контроля, подобно тому, как предмет и метод разграничивают самостоятельные отрасли права.

К организационно-правовым формам государственной контрольной деятельности, имеющим административно-правовую сущность, в современной России, по мнению автора, относятся: парламентский контроль, президентский контроль, судебный контроль, внутренний контроль органов исполнительной власти, контроль института омбудсменов, административный надзор, прокурорский надзор, финансовый контроль Счетной палаты РФ и Центрального банка РФ, избирательный контроль.

Названные организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности можно распределить по выделенным автором направлениям государственного контроля.

Такие организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности как: парламентский контроль, президентский контроль, внутренний контроль органов исполнительной власти; судебный контроль, а также контроль уполномоченных по правам в своей совокупности образуют государственный контроль за законностью и качеством осуществления государственной власти.

Государственная контрольная деятельность за законностью в различных материально-правовых сферах жизни общества с целью обеспечения безопасности жизни общества и хозяйственной деятельности человека в чистом виде представлена только одной организационно-правовой формой: административным надзором.

Прокурорский надзор, финансовый контроль Счетной палаты РФ и Центрального Банка РФ, а также избирательный контроль представляют собой организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности смешанного типа.

Обобщая собственные размышления, автор под системой государственной контрольной деятельностью предлагает понимать следующую функциональную модель: «система государственной контрольной деятельности, включает два важнейших направления ее использования, внутри которых государственный контроль существует в виде институционально обособленных организационно-правовых форм, реализуемых на федеральном и региональном уровнях государственной власти».

Анализ действующего законодательства позволяет автору заключить, что в нашей стране сложилась многоуровневая система источников регулирования государственной контрольной деятельности. Однако, кроме общеправового иерархического принципа, какой либо иной идеи построения, которая бы способствовала системному пониманию многоотраслевого государственного контроля, нет. Законодательство о государственной контрольной деятельности в России носит разрозненный, а зачастую фрагментарный характер. В этой связи автор считает, что основой для систематизации государственного контроля должен стать федеральный закон «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», который бы закрепил официальную модель системы государственной контрольной деятельности.

Кроме того, автор солидарен с выводами некоторых ученых, предлагающих на законодательном уровне определить правовой статус административных регламентов исполнения контрольно-надзорных функций, которые в обязательном порядке должны разрабатываться субъектами надзорной деятельности. В этом случае будет гарантировано право лиц, подвергнутых контрольным мероприятиям и проверкам, проводимым в соответствии с номами федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», знакомиться с соответствующим административным регламентом в любое время, а не только при их наличии.

В третьем параграфе первой главы – «Концепция развития государственной контрольной деятельности» - автором на основе исследованных теоретико-правовых аспектов государственной контрольной деятельности и выявленных проблем выделены актуальные направления ее развития. По мнению автора, основные ее идеи могут быть отражены в «Концепции совершенствования государственной контрольной деятельности», которую следует утвердить, как программный документ на ближайшие годы, к примеру, Указом Президента РФ. Основными идеями концепции совершенствования государственной контрольной деятельности на современном этапе должны стать: 1) институциональное обособление контрольной ветви государственной власти (которая в отличие от классического понимания должна включать не только внешний государственный контроль, но и внутренний государственный контроль в системе органов исполнительной власти, поскольку он также призван обеспечить качество ее осуществления) в виде организационно-правовых форм государственной контрольной деятельности; 2) законодательное принятие унифицированной официально признанной модели (системы) государственной контрольной деятельности; 3) вовлечение информационного общества и внедрение информационных технологий в процесс контрольной деятельности; 4) персонализация конечных контрольных инстанции, в частности, путем создания службы главных государственных инспекторов в системе межотраслевой надзорной деятельности; принятие специального законодательства в виде 5) самостоятельного Федерального закона «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», а также Кодекса об административном надзоре (Административно-надзорный Кодекс).

Единообразный нормативно-установленный подход к системе государственного контроля, разработанный автором в рамках диссертационного исследования, по его мнению, позволит устранить терминологические противоречия при использовании понятий «контроль» и «надзор» в нормативных правовых актах. Законы и подзаконные акты, регламентирующие применение контрольных мероприятий, направленных на обеспечение качества государственного управления, будут оперировать понятием «контроль». Во всех актах, принимаемых в целях регулирования отношений, возникающих между государственными органами исполнительной власти и частными субъектами права при реализации такой организационно-правовой формы контрольной деятельности как Административный надзор (для обеспечения законности и безопасности хозяйственной деятельности), следует единообразно использовать только понятие «надзор».

Вторая глава «Организационно-правовые формы контрольной власти» состоит из трёх параграфов, в совокупности представляющих собой своеобразную «особенную» часть административной теории государственного контроля, в которой рассматриваются его отдельные организационно-правовые формы контрольного, надзорного и смешанного типов. Особое внимание уделяется внутреннему государственному контролю органов исполнительной власти, а также надзорной деятельности органов исполнительной власти.

В первом параграфе второй главы – «Организационно-правовые формы государственного контроля за законностью осуществления государственной власти» - рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы направления государственной контрольной деятельности за законностью «качеством» осуществления государственной власти.

Проведенный теоретический и правовой анализ позволяет сделать вывод о том, что президентский контроль занимает стратегическое место в системе государственного контроля. На сегодняшний день сохраняется тенденция к постоянному расширению опосредованного президентского контроля. Создается целый корпус специальных представителей главы государства, статус которых не предусмотрен Конституцией РФ.

Сложившаяся ситуация служит свидетельством внеконституционного влияния главы государства на иные органы государственной власти федерального и регионального уровней, поскольку предполагает возможность дополнительного политического воздействия на указанных должностных лиц.

Парламентский контроль является одной из важнейших организационно-правовых форм государственного контроля за качеством осуществления государственной власти. Автор приходит к выводу о необходимости устранения имеющейся непоследовательности в перечне форм парламентского контроля, предусмотренном ст. 5 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле». По мнению автора, названный закон должен содержать либо исчерпывающий перечень как организационно-правовых, так и политических контрольных полномочий, либо содержать только формы контроля организационного характера. Кроме того, перечень форм парламентского контроля должен быть дополнен такими самостоятельными формами как «ратификация международных договоров, заключаемых органами исполнительной власти» и «осуществление взаимодействие Государственной Думы с Уполномоченным по правам ребенка и Уполномоченным по правам предпринимателей».

Применительно к судебной форме контроля, автор солидарен с мнениями ученых о необходимости создания давно обсуждаемого в России полноценного административного судопроизводства. Кодекс административного судопроизводства, т.е. процессуальный закон, включающий нормы о порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел по оспариванию актов, решений и действий государственных органов (т.е. государственный судебный контроль), мог бы быть объединен с процессуальными нормами, предусматривающими порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их объединение в едином процессуальном акте возможно в связи с неравенством спорящих сторон, а это свою очередь требует иной процессуальной методологии. Рассмотрение указанных категорий дел должны осуществлять самостоятельные административные суды.

Организационно-правовая форма государственного контроля Омбудсменов представлена деятельностью конституционного института Уполномоченного по правам человека в РФ и внеконституционных «президентских» Уполномоченных (например, Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по защите прав предпринимателей). В связи с расширением корпуса «президентских» омбудсменов диссертант приходит к выводу о необходимости унификации нормативно-правовой базы и методологии их контрольной деятельности, например путем принятия единого рамочного Федерального закона «Об Уполномоченных при Президенте РФ».

Особое внимание автор уделяет контрольной деятельности органов исполнительной власти, которая наполняет основное содержание государственной контрольной деятельности. Контроль, реализуемый исполнительной властью, в соответствии с авторской концепцией существует одновременно в двух направлениях и в двух административных организационно-правовых формах, а именно: а) внутренний контроль за качеством осуществления государственной власти внутри системы органов исполнительной власти и б) административный надзор, призванный обеспечить законность частных субъектов права и безопасность хозяйственной деятельности человека в различных материально-правовых сферах жизни общества.

Диссертант опровергает мнение о том, что только внешний контроль органов исполнительной власти (в виде регистрации Минюстом нормативных актов) может способствовать выделению самостоятельной контрольной ветви государственной власти. С точки зрения автора, государственная регистрация нормативных правовых актов, осуществляемая Министерством юстиции РФ, не выходит за рамки исполнительной власти и направления на обеспечение качества осуществления государственной власти, как и вся ветвь контрольной власти, если предположить ее существование.

Анализируя статус Главного государственного жилищного инспектора РФ, должность которого впервые учреждена постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2014 г. № 9279, автор приходит к выводу о том, что этот вновь созданный контрольный институт относиться к системе внутреннего контроля органов исполнительной власти. Однако автор отмечает, что данная новелла в некоторой степени нарушает функциональный принцип построения Постановление Правительства РФ от 12.09.2014 № 927 «О главном государственном жилищном инспекторе Российской Федерации и порядке согласования назначения на должность и освобождения от должности руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор» // СЗ РФ, 22.09.2014, № 38, ст. 5068 органов исполнительной власти, при котором создание иных видов исполнительных органов (помимо министерств, служб и агентств) не предусматривается без внесения изменений в указ Президента РФ о системе и структуре органов исполнительной власти. Идея главных государственных инспекторов, по мнению автора, подлежит дальнейшему развитию и корректировке. Суть требуемой корректировки заключается в том, чтобы вывести этот новый институт из системы внутреннего контроля органов исполнительной власти и ввести в область Административного надзора в виде самостоятельной федеральной службы.

Кроме того, автором, с точки зрения разработанной модели, анализируется предложенная в науке концепция создания и функционирования контрольных органов федерального окружного уровня:

окружного правительства, окружного органа исполнительной власти территориального государственного управления, а также система контрольной деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Во втором параграфе второй главы – «Организационно-правовые формы государственного контроля за законностью и безопасностью хозяйственной деятельности частных субъектов» – исследуется государственная контрольная деятельность за законностью и безопасностью хозяйственной деятельности частных субъектов. Автор делает вывод о том, что организационно-правовой формы государственного контроля указанного направления в чистом виде является только административный надзор.

Именно административный надзор в соответствии с авторской концепцией системы государственной контрольной деятельности реализует такую функцию управления как надзор в оригинальном виде. Административный надзор в настоящее время реализуется в деятельности самостоятельных федеральных органов исполнительной власти федеральных служб, федеральных министерств и федеральных агентств. Автор отмечает, что федеральные министерства и агентства самостоятельно не должны осуществлять государственный надзор, хоть это и предусмотрено действующими подзаконными актами, поскольку это противоречит основной концепции административной реформы, установившей специальное функциональное предназначение для каждого из трех видов органов исполнительной власти.

Особыми властными субъектами, осуществляющим административный надзор являются государственные инспекции составе министерств или агентств (например, Государственная инспекция по маломерным судам в составе МЧС РФ), которые в исключительных случаях могут осуществлять надзорные функции в пределах своих сфер деятельности. В связи с изложенным, автор приходит к выводу о том, что создаваемые в рамках органов исполнительной власти государственные инспекции для устранения противоречий должны быть преобразованы в федеральные службы. При этом необходимая организационная подчиненность между министерства и инспекциями в данном случае не нарушится, поскольку действующая система органов исполнительной власти предусматривает возможность создания федеральных служб подведомственных министерствам, которые не утратят контрольные полномочия в отношении них. А действующая система контрольно-надзорных органов, в свою очередь, от этого приобретет более стройный и логически завершенный вид.

Ссылаясь на деятельность Главного государственного жилищного инспектора РФ, диссертант отмечает, что сам факт ведения подобного рода института свидетельствует о недостаточности, на сегодняшний день, механизмов обеспечения правопорядка в сфере осуществления надзора за законностью хозяйственной деятельности (в частности в жилищной сфере). В то же время введенный институт олицетворяет реальность авторской идеи по созданию персонифицированных надзорных инстанций. Для решения проблемы имеющегося недостатка надзорных механизмов автором предлагается создание Федеральной службы главных государственных инспекторов, независимой от действующих федеральных служб, но схожих по статусу. Главные государственные инспекторы, вошедшие в ее состав, будут осуществлять надзор в соответствующей сфере как персонифицированные инстанции, когда действующие службы сработали неэффективно при наведении правопорядка и законности. В отношении иных федеральных служб они будут осуществлять координацию деятельности различных органов государственного надзора и подготовку методических рекомендаций. Главные государственные инспекторы должны назначаться лишь в межотраслевых и наиболее важных сферах. Кроме того, по идее автора, аппарат Федеральной службы главных государственных инспекторов может осуществлять квалифицированную подготовку кадров для органов административного надзора по универсальным основам данного вида деятельности.

В третьем параграфе второй главы – «Организационно-правовые формы государственного контроля смешанного типа» - рассматриваются смешанные организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности.

Автором отмечается, что некоторые организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности могут носить смешанный характер, поскольку в их рамках может одновременно осуществляться как проверка качества осуществления государственной власти, так и надзор в различных материально-правовых сферах жизни общества направленный на обеспечение законности хозяйственной деятельности частных субъектов.

Объектом проверки смешанных организационно-правовых форм могут являться не только органы государственной власти, как субъекты государственного управления, но и частные субъекты права: физические лица и организации.

На основе анализа действующих правовых норм и результатов практической деятельности, диссертант приходит к выводу о том, что прокурорский надзор, избирательный контроль, а также финансовый контроль Счетной Палаты РФ и Центрального Банка РФ являются организационно-правовыми формами государственной контрольной деятельности смешанного типа.

Автор разделяет позицию ряда ученых, которые разграничивают прокурорский надзор от административного надзора, считая, что вмешательство органов прокуратуры в деятельность органов административного надзора должно носить субсидиарный характер, когда контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен либо является недостаточным.

Диссертант отмечает, что избирательный контроль, также как и государственный финансовый контроль, представляет собой контроль отраслевой, т.е. обусловлен он во многом сферой применения, но, тем не менее, также является самостоятельной организационно-правовой формой государственной контрольной деятельности в связи со специфическим соотношением субъектов контроля и применяемых им методов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как способ обеспечения режима законности в государственном управлении контроль является важной научной проблемой административного права. Диссертация представляет собой первое комплексное научное исследование, посвященное систематизации контрольной государственной деятельности на основе выявления ее актуальных проблем на современном этапе.

Методология авторского исследования опирается на сравнительноправовые, системные подходы. Структурно-логический анализ практики применения контроля в системе органов исполнительной власти позволил автору разработать универсальный принцип разграничения контроля и надзора, применимый ко всей системе органов государственной власти.

Автором разработана оригинальная административная модель контрольной деятельности в Российской Федерации, путем выделении простых, но теоретически обоснованных критериев упорядочивания.

Возникновение института Главного государственного жилищного инспектора РФ, деятельность которого реализуется в структуре органов исполнительной власти, а также расширение корпуса «президентских»

омбудсменов и иных «президентских» уполномоченных свидетельствует о деформации институционального дизайна сложившейся, но уже устаревшей сегодня системы контрольной государственной деятельности. В этой связи автор в диссертационном исследовании разрабатывает концепцию теоретического и практического совершенствования конструкции государственного контроля, в том числе с учетом тенденций современного информационного общества. Предложенное в диссертации разграничение внутреннего государственного контроля органов исполнительной власти и административного надзора позволяет по-новому взглянуть на систему двуединонаправленного государственного контроля и источников ее правового регулирования.

В приложении №1 к диссертации изображена графическая схема предлагаемой автором институциональной системы контрольной государственной деятельности. В приложении №2 приводится проект модельного федерального закона «Об основах государственной контрольной деятельности».

Список работ, опубликованных автором по теме диссертации:

I.

Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени кандидата наук:

1. Алексеев Д.Б. Актуальные проблемы парламентского государственного контроля / Д.Б. Алексеев // Пробелы в Российском Законодательстве. – 2013. – № 6. – С. 33-37 (0,5 п.л.).

2. Алексеев Д.Б. Финансовый контроль как самостоятельная организационноправовая форма государственной контрольной деятельности / Д.Б. Алексеев // Бизнес в законе. – 2013. – № 6. – С. 182-187 (0,6 п.л.).

3. Алексеев Д.Б. Общественный контроль и его соотношение с организационно-правовыми формами государственного контроля / Д.Б.

Алексеев // Черные дыры в Российском Законодательстве. – 2014. – № 1. – С. 18-23 (0,6 п.л.).

4. Алексеев Д.Б. Система государственной контрольной деятельности / Д.Б.

Алексеев // Административное и муниципальное право. – 2015. – № 11. – С. 1131-1137 (0,6 п.л.).

II.

Тезисы и доклады, опубликованные в сборниках научнопрактических международных, всероссийских и региональных конференций (апробация результатов диссертационного исследования):

5. Алексеев Д.Б. Исторические предпосылки и ценностные ориентиры контроля в управленческой деятельности / Д.Б. Алексеев // Проблемы административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти: сборник статей по материалам региональной научно-практической конференции 20 апреля 2012 года. – Киров: Изд-во ВятГУ, 2012. – С. 47-51 (0,3 п.л.).

6. Алексеев Д.Б. Генезис и сущность контроля / Д.Б. Алексеев // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник материалов Международной научно-практической конференции (Чебоксары, 2 декабря 2011 г.). – Чебоксары: Изд-во Чуваш. Ун-та, 2011. – С. 41-48 (0,4 п.л.).

По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных публикаций, общий объем 3 п.л.

–  –  –

Отпечатано. Заказ №_________




Похожие работы:

«Николай Илларионович Даников Целебная береза Серия «Я привлекаю здоровье» Текст предоставлен правообладателем. http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=6185208 Даников Н. И. Целебная...»

«ДОГОВОР ПОСТАВКИ № _ г. «_» 20 года Организационно-правовая форма каждого Общества – Покупателя по договору «Наименование каждого общества – Покупателя по договору», именуемое в дальнейшем «Покупатель», с одной стороны, и организационно-правовая форма Общества – Поставщика по договору «Наименование общества – Поставщика по договору», имен...»

«ЕСЛИ РЕБЕНОК ПОДВЕРГАЕТСЯ Ижевск 2010 НАСИЛИЮ ПАМЯТКА ДЛЯ СПЕЦИАЛИСТОВ СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ ПСИХОЛОГИЧЕСКОЕ НАСИЛИЕ НАД ДЕТЬМИ ФИЗИЧЕСКОЕ НАСИЛИЕ НАД ДЕТЬМИ СЕКСУАЛЬНОЕ НАСИЛИЕ НАД ДЕТЬМИ ПРЕНЕБР...»

«Уорвик Брэй Ацтеки. Быт, религия, культура Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=606725 Ацтеки. Быт, религия, культура : Центрполиграф; М.:; 2005...»

«Иван Александрович Ильин Ю. Т. Лисица Русский Колокол. Журнал волевой идеи (сборник) Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=11797678 Русский Колокол. Журнал волево...»

«СПЕЦ. 1 РАЗРЯДА ПОЯСНЕНИЯ к годовой бухгалтерской отчетности за 2013 год 1 9 НАР 20№ 21. Г о с У Д а Р с т в е н н о г о унитарного предприятия города Москвы п ' «Дирекция единого...»

«Расчет заработной платы. Перед началом работы в системе Зарплате Стандарт проверьте, заполнена ли у Вас основная справочная информация для корректного расчета заработной платы и автоматического формирования отчетности по зараб...»

«Вестник ПСТГУ IV: Педагогика. Психология 2011. Вып. 3 (22). С. 13–19 ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ ШКОЛЬНЫХ ПРЕДМЕТНЫХ ОЛИМПИАД КАК СРЕДСТВО ВЫЯВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СПОСОБНОСТЕЙ ЛИЧНОСТИ ШКОЛЬНИКА (НА ПРИМЕРЕ ОЛИМПИАДЫ ПО ПРЕДМЕТУ «ОСНОВЫ ПРАВОСЛАВНОЙ КУЛЬТУРЫ») Т. В. КОМАРОВА Данная...»

«Лекция 3: Граждане (физические лица) как субъекты гражданских правоотношений.1. Понятие гражданской правосубъектности.2. Правоспособность граждан.3. Дееспособность граждан.4. Опека и попечительство.5. Имя и место жительства гражданина. Акты граждан...»

«Николай Илларионович Даников Целебная береза Серия «Я привлекаю здоровье» Текст предоставлен правообладателем. http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=6185208 Даников Н. И. Целебная береза : Эксмо; Москва; 2013 ISBN 978-5-699-66256-2 Аннотация В этой книге известный врач-...»

«ГЛОБАЛЬНАЯ ЯДЕРНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ, 2013 №4(9), С.63–71 СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ РАЗМЕЩЕНИЯ АЭС УДК 65.013, 004.93,159.9:62 АКУСТИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ ДЛЯ «ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫХ» СИСТЕМ МОНИТОРИНГА ФУНКЦИОНАЛЬНОГО СОСТОЯНИЯ ОПЕРАТИВНОГО СОСТАВА УПРАВЛЕНИЯ ОБЪЕКТАМИ АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКИ © 2013 г. М.В. Алюшин, В.М. Алюшин, С.В. Дворянкин, Л....»

«Частное учреждение образования Минский институт управления УТВЕРЖДАЮ Ректор Минского института управления _Суша Н.В. «» _ 2009 г. Регистрационный №УД ЮП / р ПСИХОЛОГИЯ РАЗВИТИЯ Учебная программа для специальност...»

«Прекрасное же могло быть как результатом широкого обобщения, так и портретной характеристикой. Из «духа прекрасного» вытекал и закон Элланодила, по которому каждый олимпийский победитель имел право на безымянную статую, и лишь троекратный победитель — на статую ик...»

«Ирина Германовна Малкина-Пых Психосоматика Справочник практического психолога – «Психосоматика»: Эксмо; Москва; 2008 ISBN 978-5-699-25135-3 Аннотация Предлагаемое издание посвящено психосоматике, теме, интересующей очень...»

«§ 6. Сроки исковой давности в семейном праве § 6. Сроки исковой давности в семейном праве Под исковой давностью понимается срок для защиты права по иску лица, право которого нарушено (ст. 195 ГК). В течение срока исковой давности лицо может защитить нарушенное субъективное...»







 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.