WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

«ФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО АППАРАТА В ЗАПАДНЫХ ГУБЕРНИЯХ В XIX – НАЧАЛЕ ХХ В. Знание истории развития государственного управления, используемых методологических ...»

УДК 947.6

В.И.Яковчук,

кандидат технических наук, доцент

Академия управления при Президенте Республики Беларусь

ФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО АППАРАТА В ЗАПАДНЫХ

ГУБЕРНИЯХ В XIX – НАЧАЛЕ ХХ В.

Знание истории развития государственного управления, используемых

методологических подходов и концепций на разных этапах исторического

развития определяет многие возможности его эффективного совершенствования. Ведь государственное управление сегодня – это совокупность факторов, которые объективно зародились в прошлом и ранее может быть были неразличимы, невидимы, но с течением времени стали играть ключевую роль. Изучение и понимание их источников позволяет ответить на вопрос, какие методы управления следует применять в настоящее время, что является главным, а что – второстепенным. Искусство государственного управления формируется на историческом фундаменте, знание его исторических аспектов стимулирует поиск руководителями и государственными служащими разнообразных вариантов управленческих решений, из которых легче выбрать наиболее удачный в каждой конкретной ситуации.

Всё это в полной мере относится к современной белорусской науке государственного управления. Она сформировалась (но пока юридически не оформилась) как особая область научных знаний, развивается в рамках основных концептуальных положений, стала предметом изучения в высшей школе и учреждениях последипломного образования. Её дальнейшее развитие и практическое использование во многом зависит от знания истории.



Основываясь на вышеприведенной аргументации автор определил цель данной статьи: рассмотреть и проанализировать процесс формирования управленческого аппарата в западных губерниях Российской империи в ХІХ – начале ХХ в. Следует оговориться, что выделение такого периода не означает отсутствия теории и практики государственного управления на белорусских землях в более ранние периоды, которые требуют своего научного изучения.

Но прежде, чем приступать к рассмотрению процесса формирования управленческого аппарата, за которым давно закрепилось определение «бюрократия», необходимо определиться с этим понятием. В буквальном переводе термин «бюрократия» означает власть конторы, господство аппарата управления. Само понятие не несет негативной нагрузки, поскольку разного рода бюро, канторы, администрации существовали и существуют для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни, между государством и обществом в целом. Поэтому в дальнейшем под бюрократией мы будем понимать, во-первых, особую систему управления посредством государственных институтов в рамках четко разработанных правил и инструкций; во-вторых, особый слой профессиональных управленцев, занятых в системе государственного управления, отделенных от политики, компетентно и эффективно осуществляющих реализацию управленческих решений, принимаемых политиками [1].

После включения территории Беларуси в состав Российской империи (в тот период сильного централизованного государства) на белорусских землях стала формироваться соответствующая система государственного управления.

На территории Беларуси самодержавие ввело свое административнотерриториальное деление. В начале ХІХ в. здесь были образованы Витебская, Могилевская, Минская, Виленская и Гродненская губернии. В политическом отношении Беларусь была разделена на два генерал-губернаторства: Литовское (Виленская, Гродненская и Минская губернии) и Белорусское (Витебская, Могилевская и Смоленская губернии). Губернии делились на уезды по 25-30 тыс. человек облагаемого налогами населения. Уезды с 1837 г. стали делиться на станы [2].

В Российской империи основным классом, на который изначально возлагались полномочия служения государству, было дворянство. Поэтому в своей сословной политике на белорусских землях правительство старалось всячески задобрить белорусскую шляхту, при условии принесения присяги на верность России. За теми, кто это сделал, в полной мере сохранялись все права и привилегии дворянского сословия, в том числе и главная из них – право собственности на землю и крепостных крестьян. В связи с этим в 1831 г. был издан указ Николая І (1825-1855) «О разборе шляхты в западных губерниях и об устройстве сего рода людей». Но дворянство в управлении государством занимало лишь высшую и среднюю группу должностей. Низшую группу должностей занимали шляхта, не сумевшая документально доказать свою принадлежность к дворянскому сословию, представители из духовенства и податного сословия. Особенностью формирования «чиновничьего» сословия на белорусских землях было широкое привлечение на управленческие должности российских чиновников разных сословий, в особенности, после того как правительство убедилось в ненадежности чиновников из представителей местного населения после восстания 1830-1831 гг. В 1840 г. было отменено действие Литовского статута. На Беларусь распространялось русское законодательство. Все судебные, административные и общественные акты должны были составляться только на русском языке [3, 4].

Большой вклад в становление бюрократии данного периода внесли реформы М.М. Сперанского, изменившие структуру управления империей.

Вместо прежних 12 коллегий, созданных ещё Петром І, было учреждено 8 министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции. Были созданы Государственный Совет, как высший законосовещательный орган, Комитет министров, как высший административный орган, Собственная Его Императорского Величества Канцелярия, как орган государственного управления, подчинявшийся лично императору и обеспечивающий исполнение его обязанностей. М.М. Сперанским была предпринята попытка усовершенствовать государственную службу путем введения экзаменов при поступлении на государственную службу, что способствовало повышению профессиональной подготовки кадров. Вместе с тем, современники выделяли у бюрократов этого периода и положительные и отрицательные качества. К первым относили деловитость, опытность в принятии управленческих решений, знание тонкостей делопроизводства. Этот «николаевский тип»

чиновника приводил в действие механизм управления империей, в целом, и белорусскими губерниями, в частности. Ко вторым относили высокомерие, холодность в обращении, низкопоклонство, безудержный карьеризм, интриги, наушничество, взяточничество, что в большей степени было присуще министерским чиновникам. Может поэтому с 1850 г. было введено установление: «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них обязанностей, увольнять по своему усмотрению и без просьбы их». При подобном увольнении не допускалось никакого обжалования. Параллельно служебной субординации выстраивались этикет чинопочитания и эстетика чиновничьего обмундирования. «Мундир означает место служения, а также степень звания и должности», - гласило утвержденное императором положение о гражданских мундирах. На фоне официального попечения об этике исполнения должности на гражданской службе множились сбои в государственном управлении, а административные начинания всё чаще давали результаты, далекие от прогнозируемых [5].

Реформы в разных сферах государственного управления, начатые Александром ІІ (1855-1881) во второй половине ХІХ в. продолжались и в начале ХХ в. вплоть до краха Российской империи. Однако они мало изменили структуру центральных органов государственного управления. Посвященные в основном решению крестьянского вопроса, совершенствованию местного и городского самоуправления, суда и военной службы, реформы тем не менее способствовали децентрализации государственного аппарата, повышению динамичности и эффективности. Для координации деятельности министерств, ведомств и других государственных учреждений был создан высший совещательный орган – Совет министров (1861-1882). Эффективность его работы определялась не только тем, что в нем председательствовал император, в его составе были министры, председатель Госсовета и ряд высших чиновников, но и тем, что в функциональные обязанности этого органа входило рассмотрение практически любых вопросов, имеющих отношение к деятельности высших органов власти и управления.

Важную роль в выработке и реализации государственного управления на территории Беларуси играл в определенные периоды Западный комитет (1831гг.), который создавался при ухудшении внутриполитической ситуации на западных окраинах, вызванной подъемом освободительного движения.





В его состав входили руководители всех основных министерств и ведомств: внутренних дел, военного, государственных имуществ, просвещения, финансов, а также шеф жандармов и обер-прокурор синода. Председателем Западного комитета в 1862-1864 гг. был П.П. Гагарин, возглавлявший одновременно и Совет министров. Комитет обладал законосовещательными правами и главной целью соей деятельности считал обсуждение мер «к сближению» западных губерний с остальными частями империи, «водворению и упрочению в сих губерниях спокойствия».

Большое значение в формировании системы государственного управления в Беларуси играло Министерство внутренних дел (МВД), а в делах, затрагивавших интересы казны и финансов, - Министерство финансов. Все министры имели право законодательной инициативы и исполнительную власть.

По их предложениям и проектам разрабатывались законы, которые поступали на утверждение императора через Западный комитет, Главный комитет по устройству сельского состояния, Комитет министров, Государственный совет.

Местная администрация, в лице генерал-губернаторов и гражданских губернаторов, являлась исполнительной властью. Они должны были проводить в жизнь политику, выработанную в Петербурге, а также вносить свои предложения в правительство через непосредственного руководителя – министра внутренних дел.

Вместе с тем реформирование органов государственного и местного управления и самоуправления в Беларуси имело свои особенности. Земская реформа начатая в империи 1 января 1864 г. в соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» в Беларуси не проводилась до начала ХХ в. в связи с тем, что царское правительство после восстания под руководством К. Калиновского в 1863-1864 гг. не доверяло местным помещикам, которые при выборах в земские учреждения могли захватить в них власть. Допустить этого царизм не мог. На создание выборных земств, причем только в Витебской, Минской и Могилевской губерниях и по специальному избирательному положению, правительство решилось только в 1911 г. Реформа городского самоуправления, в соответствии с «Городовым положением» от 16 июня 1870 г., в Беларуси началась только в 1875 г.

По инициативе Виленского генерал-губернатора М.Н. Муравьева, санкционированной Западным комитетом и утвержденной Александром ІІ, было решено полностью очистить все местные государственные учреждения и учебные заведения Беларуси от чиновников «польского» происхождения, к которым относили не только поляков, но и белорусов-католиков, а также белорусов, женатых на католичках. Их переводили во внутренние российские губернии, а освободившиеся должности замещались выходцами из тех же внутренних российских губерний. Так было после подавления восстания 1830гг. и так же правительство поступило после подавления восстания 1863гг. Но как отмечал помощник Виленского генерал-губернатора А.Л.

Потапов, приехавшие сюда в 1831 г. русские чиновники вскоре покинули край, так-как правительство не сумело заинтересовать их материально. Поэтому с 1864 г. русским чиновникам в Беларуси стали выплачивать жалованье на 50% больше, чем местным. Для них были установлены льготы на приобретение земли, казенных имений и ферм. Всего в белорусских губерниях 574 чиновника в награду за службу купили на особо льготных условиях 259 258 десятин земли

– в средне по 450 десятин на покупателя [6].

Увлеченные льготами в Беларусь устремились тысячи любителей легкой наживы и быстрой карьеры. С 1863 по 1865 г. в белорусских губерниях было определено на службу 4619 новых чиновников, а в 1866 г. здесь служило 4663 чиновника «непольского» происхождения, преобладающее большинство из них являлись уроженцами великорусских губерний. Так, среди служащих Минского губернского правления (самого крупного в Беларуси) в 1868 г.

местные уроженцы составляли лишь 31%. В большинстве своем на службе оставляли местных чиновников, занимавших незначительные должности:

писцов, делопроизводителей, архивариусов и т.п. Вместе с тем, представители МВД, проверявшие белорусские губернии, доносили о процветавшем среди чиновников казнокрадстве, взяточничестве, вымогательстве, пьянстве. Как отмечал в 1870 г. Виленский генерал-губернатор А.Л. Потапов, при массовой замене польских чиновников на русских в Беларусь приезжали главным образом те, «услугами которых вовсе не дорожили» на прежних местах их службы и от которых рады были избавиться. В результате, по признанию самих царских властей, такие чиновники не только не приносили успеха делу укрепления позиций самодержавия в Беларуси, «но скорее вредили ему, так как их деятельность производила весьма невыгодное впечатление на местное население» [7, с. 50].

Может быть поэтому, не смотря на имевшиеся законодательные акты, правительство закрывало глаза на прием на государственную службу выходцев из местного населения. К 1880 г. в большинстве государственных органов чиновники-«поляки» составляли около 30% [7, с. 83].

На практике правительство старалось совершенствовать систему материального обеспечения бюрократии, которое зависело от должности, чина, рода службы, дополнительных выплат по высочайшим повелениям и по особым распоряжениям руководства учреждений. По данным российского исследователя В. Зубова средний размер жалованья в 1867 г. составлял 429 руб. При этом его годовой размер мог колебаться от 100 и менее руб. до 10000 руб. и более. При чем если первые составляли порядка 10,7% от общего количества чиновников, то вторые – 0,07%. Показательно сравнение среднего размера жалованья в высшей по уровню оплаты группе чиновников с низшей.

В первой (свыше 10000 руб.) среднее жалованья составляло 21544 руб., а во второй (менее 100 руб.) – 64,5 руб. Разрыв, таким образом, составлял примерно 334 раза. Кроме жалованья гражданские служащие получали дополнительные выплаты, включавшие квартирные, столовые, процентные, порционные, фуражные, разъездные, подъемные, суточные, на воспитание детей, наградные, единовременные пособия, арендные и др. Система материального обеспечения гражданских служащих оставалась неупорядоченной и к началу ХХ в.

насчитывала минимум 14 видов дополнительного содержания, выплачиваемого им [8].

Теоретической основой формирования бюрократии в рассматриваемый период была государственно-управленческая мысль в форме административного права. Весомый вклад в развитие административного права внес автор концепции «общественного права» В.Н. Лешков. В своих трудах он стремился оградить самодеятельные организации народа и органы местного самоуправления от чрезмерной опеки чиновников, дать возможность им развернуть свободно свою деятельность. В.Н. Лешков сформулировал примат народа, нации над государством. Это основополагающая идея ученого. Она позволила автору дать развернутую концепцию «общественного права» и рассматривать народ как субъект управления. Интересные и оригинальные идеи в отношении взаимодействия государства и общества нашли отражение в работах представителей «государственной школы» С.М. Соловьева, К.Д.

Кавелина, А.Д. Чичерина, П.Н. Милюкова. Новые направления в решении организационных задач управления внесла работа А.А. Богданова (Малиновского) «Всеобщая организационная наука (тектология)», опережая основные идеи современных теорий систем. Представители либеральнодемократического течения во главе с Б.Н. Чичериным проповедовали либеральные теории государственного управления, стремившиеся утвердить естественные неотчуждаемые права человека, принцип справедливости в отношениях между государством и гражданином, равенства всех перед законом. Либерально-демократические силы смогли привнести в российскую государственную жизнь элементы того гражданского взаимодействия, которое формировалось путем выявления различных социальных и национальных позиций, путем поиска их взаимоприемлемого согласования в ходе практической деятельности, проводя в жизнь принцип гласности.

Показательно, что заседания земств и Государственной думы были открыты для публики при условии, что та размещалась отдельно и не мешала их работе [9].

В противовес либерал-демократам наш соотечественник уроженец с.

Рудники Пружанского уезда Гродненской губернии И.Л. Солоневич (1891в своей концептуальной работе «Народная монархия» предлагал идеологию «русского пути». В основе всех исторических и политологических построений И.Л. Солоневича лежала идея уникальной российской монархии, которая, в свою очередь, определялась «народным духом», особенностями характера славянских народов, их национальным «я». Под монархией он понимал наследственную династическую власть, опирающуюся на широкие массы народа и отстаивающую его права в противостоянии с эгоистически настроенной олигархией. Политические режимы Петра І и Екатерины ІІ И.Л.Солоневич вовсе не считал из-за их антитрадиционного и антинационального характера. Много внимания он уделял разбору конкретных примеров государственного строительства и особенно подчеркивал специфический характер русского народа, сумевшего создать огромную империю вопреки основным принципам колониализма [10].

Таким образом, анализ формирования белорусской бюрократии в условиях Российской империи позоляет сделать следующие выводы:

Главными задачами государственного управления Российской 1.

империи западными губерниями в ХІХ – начале ХХ в. было установление максимально тесных связей этих территорий с остальными частями империи и стабилизации там политической обстановки. В качестве опоры государственной политики правительство рассматривало местное дворянство – «белорусскую шляхту», которую всячески пыталось склонить на свою сторону.

2. Одним из основных средств на пути решения данных задач являлись административно-правовые мероприятия правительства.

Определенные надежды возлагались на формирование в органах государственного управления на территории Беларуси такой бюрократии, которая бы соответствовала образцу российского чиновника, в его понимании российским самодержавием. Для её формирования правительство заменяло неблагонадежных местных чиновников выходцами из внутренних российских губерний, вводило последним льготы, увеличивало жалование.

Государственно-управленческая мысль формирующейся 3.

бюрократии в Беларуси в рассматриваемый период базировалась на концепциях «общественного права» (В.Н. Лешков), «государственной школы»

(С.М. Соловьев, К.Д. Кавелин, А.Д. Чичерин, П.Н. Милюков), «всеобщей организационной науки (тектологии)» (А.А. Богданов), «народной монархии»

(И.Л. Солоневич), либеральной теории государственного управления.

Литература:

1. Глазунова, Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление : учеб. / Н.И. Глазунова. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. – 560 с.

2. Гісторыя Беларусі: У 6 т. Т.4. Беларусь у складзе Расійскай імперыі (канец XVIII – пачатак ХХ ст.) / М. Біч, В. Яноўская, С Рудовіч і інш.; Рэдкал.: М. Касцюк (гал. рэд.) і інш. – Мн.: Экаперспектыва, 2005. – 519 с.

3. Цейтлин, Р.С. История государственного управления и муниципального самоуправления в России : учеб. пособие / Р.С.Цейтлин, С.А.Сергеев. – М.: Омега-Л, 2006. – 125 с.

4. Вішнеўскі, А.Ф. Гісторыя дзяржавы і права Беларусі: вучэб. дап. / А.Ф.Вішнеўскі. – Мн.: Акад. МУС Рэсп. Беларусь, 2003. – 319 с.

5. Довнар-Запольский, М.В. Зарождение министерств в России. – М.: И.Д.Сытин, 1906, – 83 с.

6. Национальный исторический архив Беларуси, ф. 1283, оп. 1, д. 41, л. 81.

7. Самбук, С.М. Политика царизма в Белоруссии во второй половине ХІХ века. – Мн.:

Наука и техника, 1980. – 223 с.

8. Зубов, В. Материальное обеспечение российских чиновников (вторая половина ХІХ

– начало ХХ вв.) / В.Зубов // Государственная служба. – 2006. – № 6. – С. 82–87.

9. Смирнов, А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906-1917 гг. – М.:

Изд-во РИМИС, 1998. – С. 204.

10. Солоневич, И.Л. Народная монархия / И.Л.Солоневич. – М: Изд-во РИМИС, 2005.

Похожие работы:

«Jack K. Hutson Джек К. Хатсон Метод Вайкоффа (Wyckoff) Часть 1 Любой кто покупает или продает акции, облигации или товары ради прибыли спекулянт, но только, если он пользуется интеллектуальным предвидением. Е...»

«Носова С. С. Основы экономики: учебник / С. С. Носова. — 3-е изд., стер.— М. : КНОРУС, 2007.312 с. Излагаются теоретические основы рыночной экономики. Раскрывается механизм дейст...»

«Шутов Владимир Дмитриевич ЛИНЕАРИЗАЦИЯ СВЧ УСИЛИТЕЛЕЙ МОЩНОСТИ МЕТОДОМ ЦИФРОВЫХ ПРЕДЫСКАЖЕНИЙ Специальности 01.04.03 – Радиофизика, 05.13.01 – Системный анализ, управление и обработка информации АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата физико-математи...»

«УДК 004.9 ПРОКОПЧУК Юрий Александрович МЕТОДОЛОГИЯ СОЗДАНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И СИСТЕМ НА ОСНОВЕ ПАРАДИГМЫ ПРЕДЕЛЬНЫХ ОБОБЩЕНИЙ Специальность 05.13.06 – Информационные технологии Диссертация на соискание ученой степени доктора технических наук Научный консультант Алпатов Анатолий Петрович д-р...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАЗАНСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИСС...»

«СССР В ПОСЛЕВОЕННЫЕ ГОДЫ (1945-1953 гг.) Социально-экономическое развитие СССР Состояние экономики СССР после Великой Отечественной войны. Последствия Великой Отечественной войны: людские и материальн...»

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Математико-механический факультет Кафедра информатики Панчишена Александра Николаевна Разработка программного продукта для диагностики и развития творческого мышления Дипломная работа Допущ...»










 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.