WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 | 3 |

«А. В. Новокрещёнов Государственная кадровая политика Учебное пособие для студентов всех форм обучения по специальности 080504.65 — Государственное и ...»

-- [ Страница 1 ] --

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

А. В. Новокрещёнов

Государственная кадровая политика

Учебное пособие

для студентов всех форм обучения

по специальности 080504.65 — Государственное и муниципальное управление НОВОСИБИРСК 2010 ББК 67.401.02я73 Н 744 Издается в соответствии с планом учебно-методической работы СибАГС

Рецензенты:

В. И. Панарин — канд. филос. наук, председатель комитета общественно-политических связей администрации Новосибирской области;

В. В. Моисеев — канд. ист. наук, доцент кафедры управления персоналом СибАГС Новокрещёнов, А. В.

Н 744 Государственная кадровая политика : учеб. пособие / А. В. Новокрещёнов ; СибАГС.— Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2010.— 202 с.

ISBN 978-5-8036-0298-9 Учебное пособие построено в соответствии с рабочей программой дисциплины и содержит темы, связанные с теорией и методологией государственной кадровой политики, ее социальной ролью, практикой кадровой работы в органах власти, спецификой работы руководящих кадров и историческим опытом формирования и реализации кадровой политики в России. Материалы пособия могут представлять интерес также для руководителей различных сфер деятельности, государственных и муниципальных служащих, аспирантов и студентов других специальностей.



Учебное пособие подготовлено для студентов, обучающихся по дистанционной технологии, но может также использоваться студентами всех форм обучения по специальности «Государственное и муниципальное управления», изучающими дисциплину специализации «Государственная кадровая политика».

ББК 67.401.02я73 © Сибирская академия ISBN 978-5-8036-0298-9 государственной службы, 2010 Оглавление Предисловие

Введение

1. Концептуальные основы государственной кадровой политики

1.1. Основные понятия, используемые в теории государственной кадровой политики

1.2. Цели и задачи государственной кадровой политики.......... 21

1.3. Правовые основы государственной кадровой политики

2. Государственная кадровая политика как основа социальной политики государства

2.1. Социальная роль государственной кадровой политики

2.2. Роль образования в осуществлении активной и эффективной кадровой политики

2.3. Развитие трудового и кадрового потенциала современной России

2.4. Проблемы занятости и трудовой миграции в системе государственной кадровой политики

3. Кадровая политика и кадровая работа в системе государственной и муниципальной службы

3.1. Сущность, основные задачи и принципы кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы........... 99

3.2. Оценка персонала государственной и муниципальной службы

3.3. Кадровый резерв на государственной и муниципальной службе

3.4. Кадровая политика и кадровая работа в СССР.................. 138

4. Руководящие кадры: содержание деятельности и профессиональная культура

4.1. Основные функции деятельности руководителя............... 152

4.2. Стиль работы руководителя





4.3. Культура труда руководящих кадров органов власти

Заключение

Предисловие

Целью учебного пособия является оказание помощи студентам и слушателям в изучении дисциплины «Государственная кадровая политика», обучающимся по дистанционной технологии. Содержание учебного пособия строго соответствует рабочей программе, утвержденной на заседании кафедры государственного и муниципального управления СибАГС.

Cамо понятие «кадры» в последние годы было восстановлено в своих правах. Известно, что в начале демократических преобразований в нашей стране некоторые либеральные теоретики и практики старались избавиться от всего, что как-то было связано с прошлым режимом. Поэтому понятие «кадры»

попытались заменить понятием «персонал». Но впоследствии осознали, что слово ни в чем не виновато и его следует «реабилитировать». К тому же «кадры» и «персонал» не одно и то же. Тем более, что государственная кадровая политика (ГКП) является важнейшей частью социальной политики государства.

Еще одно обстоятельство, и оно, пожалуй, главное, — отсутствие какой-либо внятной кадровой политики новой России. Само понимание этой политики, нередко сводившееся к захвату ключевых должностей в экономике и государстве, требовало разработки подлинно научного толкования данного феномена, а вместе с этим и методики реализации его концептуальных основ. Следует заметить, иногда под государственной кадровой политикой понимается только кадровая политика в сфере государственной и муниципальной службы. С этим нельзя согласиться. Действительно, кадры органов государственной власти и местного самоуправления играют главную роль в управлении, но государство не может сбрасывать с себя ответственности за кадры и кадровые процессы в экономике, социальной сфере, во всех отраслях жизнедеятельности нашего общества. В систему государственной кадровой политики входит и подготовка кадров, и обеспечение квалифицированными кадрами всех отраслей хозяйственной и социальной деятельности, а следовательно, и социально-трудовые отношения, и проблемы трудовой миграции, трудовой занятости, качества управления.

Качество управления, пожалуй, одно из самых слабых мест в нашей стране, поэтому подготовка управленческих кадров, работа с ними занимает важнейшее место в государственной кадровой политике. В учебном пособии этому уделено особое внимание. Жизнь показала, что рано нам еще отказываться от опыта прошлых эпох истории — монархической и советской.

Многое из того, что сейчас изобретается, уже было, причем приносило хорошие результаты. Именно поэтому в учебном пособии помещена глава, касающаяся исторического опыта кадровой работы в нашей стране.

Предлагаемое учебное пособие содержит 4 главы, 14 параграфов, логически раскрывающих сущность государственной кадровой политики, ее теоретические и правовые основы, современное состояние кадровой политики и практику ее реализации, российский опыт дореволюционного и послереволюционного периодов.

Важное место в учебном пособии занимают вопросы кадровой политики и кадровой работы в органах государственной власти и местного самоуправления, содержания управленческой деятельности, стиля руководства, культуры управления и особенностей личности руководителя. В этом есть особая необходимость, так как многие наши руководящие кадры не умеют правильно, в соответствии со своим статусом, одеваться, вести прием посетителей, просто говорить и писать. Данная тематика также нашла отражение в предлагаемом учебном пособии.

Для удобства самостоятельного изучения данной дисциплины после каждой главы даются контрольные вопросы и задания, а также списки основной и дополнительной литературы.

В результате освоения дисциплины «Государственная кадровая политика» студент должен:

— иметь представление о кадровой политике в целом, в том числе государственной кадровой политике, историческом опыте кадровой политики и кадровой работы в России, теории и концептуальных основах государственной кадровой политики в современных условиях;

— знать правовые основы государственной кадровой политики, основные положения Трудового кодекса Российской Федерации, федеральных законов о государственной и муниципальной службе, этические и культурные нормы работы руководителя;

— уметь анализировать состояние кадрового потенциала в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании, разрабатывать концепцию кадровой политики на территории, осуществлять отбор, расстановку и воспитание кадров в организации;

— владеть методами регулирования кадровых процессов на территории, кадровыми технологиями, культурой работы современного руководителя, элементами демократического стиля.

Для более глубокого овладения учебной дисциплиной «Государственная кадровая политика» необходимо основательное изучение федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»1, от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2, от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»3, Трудового кодекса Российской Федерации4, большого числа других законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, местных нормативных правовых актов, регулирующих кадровые вопросы. Наименования многих из этих документов приведены в пособии.

Учитывая то, что государственная кадровая политика не стоит на месте, постоянно развивается и законодательство, и сама деятельность органов власти, следует постоянно обращаться к специальным периодическим изданиям, таким как «Служба кадров и персонал», «Государственная служба», «Кадровик», «Человек и труд» и др. Издательством СибАГС в поСЗ РФ.— 2003.— № 22.— Ст. 2063.

Там же.— 2004.— № 31.— Ст. 3215.

Там же.— 2007.— № 10.— Ст. 1152.

Там же.— 2002.— № 1 (ч. 1).— Ст. 3.

следнее время выпущена целая серия учебных пособий, учебнометодических комплексов в помощь обучающимся по специальности «Государственное и муниципальное управление» и специализациям «Административно-государственное управление»

и «Муниципальное управление», а также по специальности «Управление персоналом». Многие из них касаются кадровой политики. Данные издания в комплексе воссоздают современное состояние кадровой политики в Российской Федерации, в том числе государственной кадровой политики, на основе передового опыта обосновывают пути решения текущих проблем.

На все вопросы, которые могут возникнуть при знакомстве с содержанием учебного пособия, автор готов дать пояснения по электронной почте: novokreschenov@sapa.nsk.su

Введение

Трансформация политической и экономической системы страны обусловила и трансформацию роли государства в управлении воспроизводством и рациональным использованием кадрового потенциала общества. Однако это не означает полного отстранения государства от регулирования этих процессов. Качество кадрового обеспечения общественного развития — важнейшая и неотъемлемая его функция, которая находит свое воплощение в государственной кадровой политике, прежде всего применительно к государственной службе.

В странах с развитой экономикой государство напрямую не вмешивается в кадровые вопросы. Его роль состоит в обеспечении законодательства, установлении правовых норм, требований к выстраиванию трудовых и кадровых отношений. Совокупность этих требований и составляет то, что у нас называется кадровой политикой.

Государство как субъект социального управления не только не стоит в стороне от процессов формирования кадрового потенциала общества, но и всесторонне воздействует на формирование механизмов, обеспечивающих, как провозглашено в Конституции Российской Федерации и трудовом законодательстве, свободное распоряжение и использование человеком своих способностей, создание равных условий для их реализации. В этом и проявляется регулирующая роль государства в сфере трудовых и кадровых отношений, воспроизводстве кадрового потенциала общества, что находит выражение в содержании государственной кадровой политики1.

Кадровая политика включает в себя огромный массив знаний, позволяющий планировать на основе изучения управленческого труда, к примеру, возникновение новых профессий, специальностей, тенденций развития систем профессионального См.: Состояние и перспективы государственной кадровой политики // Человек и труд.— 2003.— № 4.— С. 27.

образования, упреждающей подготовки и повышения квалификации специалистов, структуру всего образовательного комплекса и разных форм профессионального развития человека.

Важными базовыми элементами кадровой политики являются психология профессиональной деятельности, экономия труда, экономическая социология, теория управления, теория государства и права, государственной службы.

В программах социально-экономического развития, принятых правительством в последние годы, провозглашены принципы сохранения и накопления кадрового потенциала страны и определены цели кадровой политики: усиление государственного воздействия на структуру рабочей силы, повышение ее конкурентноспособности и уровня профессионализма рабочих, инженерно-технических работников, управленцев.

Накоплен определенный опыт применения современных форм и методов профессиональной ориентации, подготовки и переподготовки кадров, механизмов адаптации молодых рабочих и специалистов к рынку труда и других «новинок», способствующих их профессиональному росту.

Но остается немало нерешенных проблем: главная — государственная кадровая политика пока не имеет четкой концептуальной базы; не определены функции основных объектов и субъектов кадровой политики, их права и обязанности. Переход страны к рыночным отношениям и структурные сдвиги в экономике не были дополнены необходимыми инструментальными преобразованиями. Усложнилась ситуация с занятостью. Реализация эффективных мер в области обучения и подготовки кадров (в широком смысле — со школы и до послевузовских структур) слишком затянулась1.

Профессиональный опыт и глубокие знания, играющие огромную роль в повышении эффективности государственного управления, накапливаются в течение длительного времени.

Чтобы их приобрести, в развитие человека необходимо вложить немалые материальные средства. В настоящее время подготовка специалиста обходится обществу в десятки миллионов рублей.

См.: Состояние и перспективы государственной кадровой политики… — С. 28.

Становление государственного служащего как профессионала требует не менее десяти лет1.

Важно понимать фундаментальные основы государственной кадровой политики. Во-первых, кадровая политика может рассматриваться как способ борьбы за власть, а может и должна — как один из ресурсов общественного развития. Во-вторых, общество давно переросло стадию стихийной передачи профессионального опыта. Кадровый потенциал превратился в важнейший фактор общественного развития, что предполагает регулирование его востребованности как в интересах личности, так и в интересах общества. Важнейшим субъектом такого регулирования, как показывает опыт развитых экономик, выступает государство, хотя подобная практика и не носит названия государственной кадровой политики. В-третьих, сегодня уже очевидно, что недостаточно отслеживать количественные и качественные характеристики кадрового потенциала страны. Надо научиться создавать условия для его реализации. Именно в этом и заключается основной смысл деятельности государства в данной сфере2.

Сегодня не глубокие теоретические обоснования, а здравый смысл выступает своеобразной методологией и, соответственно, своеобразным инструментом оценки процессов в сфере государственной кадровой политики. Кадровая политика должна быть нацелена на то, чтобы обеспечить разумное использование всей гаммы человеческих возможностей и профессиональных способностей. Но в реальности это не так. На протяжении человеческой истории в назначении на ключевые должности, «раздаче» должностей доминировали и продолжают доминировать корпоративные, идеологические и другие основания. Для России, в кадровой политике которой преобладали либо корпоративные, либо идеологические подходы, проблема разработки концепции кадровой политики особенно обострилась в два последних столетия. Весьма примитивные представления о ней как о средстве борьбы за власть неоднократно приводили к кадСм.: Турчинов А. И. Социальное измерение государственной кадровой политики // Человек и труд.— 2001.— № 7.— С. 58–59.

См.: Там же.

ровым катастрофам (после революции, 1930-е гг., и сейчас «свой — чужой»). Причины следует искать в слабости теоретического обоснования кадровой политики как одной из важнейших областей социального управления. Многие руководители, особенно высших эшелонов государственного управления, политических партий, общественных объединений, пока что рассматривают ее как инструмент сохранения властных возможностей команд, группировок, как способ удержания власти. Такая модель кадровой политики чревата серьезными конфликтами.

При разработке государственной кадровой политики важен ответ на вопрос: какова ее социальная функция в системе государственного управления? Она инструмент удержания власти или один из важнейших ресурсов общественного развития?

В демократическом обществе государственная кадровая политика должна выступать прежде всего как важнейший управленческий ресурс государства, как инструмент динамичного развития общества.

Только ориентация на общенациональные интересы делает государственную кадровую политику адекватной задачам общественного развития.

1. Концептуальные основы государственной кадровой политики План

1.1. Основные понятия, используемые в теории государственной кадровой политики.

1.2. Цели и задачи государственной кадровой политики.

1.3. Правовые основы государственной кадровой политики.

1.1. Основные понятия, используемые в теории государственной кадровой политики Обратимся к основным понятиям, которые составляют смысл и содержание данного учебного пособия. Понятийный аппарат теории кадровой политики содержит множество интегральных понятий, заимствованных у научных дисциплин, находящихся на стыке предметной области, которые используются без соответствующего уточнения и специфики кадровой политики; среди них: профессионализм, профессия, компетентность, должность, кадры, персонал и др. Но если большинство наук используют их в качестве вспомогательных понятий, то для теории кадровой политики это базовые понятия, ее методология, средства познания, и оперировать ими в том смысле, в каком их используют другие науки, нецелесообразно. «Лишь четкое определение границ системы категорий кадровой политики, логическая структуризация по виду, отношениям, взаимодействию, функционально-логической сути, структурно-функциональным отношениям обеспечит единый подход к пониманию и исследованию кадровых процессов»1.

Какоев В. В. Система категорий кадровой политики: проблемы формирования и развития // Государственная служба: кадры, организация, управление.— М., 2003.— С. 106.

Одним из таких понятий является «кадровый потенциал».

По мнению В. В. Черепанова, «Кадровый потенциал — это национальное достояние России, гарант его развития как правового, демократического, социального государства, залог его возрождения как великой державы». Поэтому, считает В. В. Черепанов, проблема кадров, их формирования, развития и рационального использования — одна из самых актуальных проблем государственного управления1. Таким образом, кадровый потенциал — это тот самый кадровый ресурс, которым располагает страна независимо от того, в какой мере используется сегодня этот ресурс. Это кадровые возможности, которыми располагает Россия, или любая другая страна. Несколько иначе это понятие представляет известный специалист в данной сфере В. А. Сулемов.

На его взгляд «кадровым потенциалом» можно характеризовать, как правило, имеющиеся, в том числе скрытые, пока неиспользуемые профессионально-личностные способности и возможности работников, организации в целом. Это своего рода совокупный, интегрированный резерв пока не востребованных способностей и качеств людей.

В определенной мере с этим можно согласиться, особенно если речь идет о безработных, невостребованных или нерационально используемых квалифицированных рабочих, инженеров и тем более ученых, на подготовку которых в свое время ушли огромные средства. Эти резервы, что называется, на поверхности. В. А. Сулемов говорит о неких «скрытых резервах». В этом случае можно подумать о резервах, таящихся в самом человеке, в его возможностях, заложенных самой природой. Такие «резервы» учесть в принципе невозможно, даже свои собственные резервы и возможности каждый из нас представить не может. Поэтому под кадровым потенциалом мы понимаем те кадровые ресурсы, которыми располагает государство, которые уже участвуют и которые потенциально готовы к участию в духовном См.: Черепанов В. В., Иванов В. П. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. пособие для студентов вузов.— М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2007.— 575 с. (320).

и социально-экономическом возрождении страны1. Но не все согласны с таким пониманием кадрового потенциала. «Кадровый потенциал общества, — считает А. В. Костюков, — это характеристика профессиональных возможностей трудоспособных граждан участвовать в определенных видах деятельности общества, организации, предприятия. В условиях рыночной экономики, развитого рынка труда, многообразия форм собственности и деятельности, которые могут обеспечить человеку условия его жизнедеятельности вне связи с конкретной организацией, понятие “кадры общества” теряет смысл. “Кадром” человек может быть только в определенной организации»2.

Таким образом, по мнению автора, в обществе нет кадров.

Все они в организациях. Относительно части трудоспособного населения страны, обладающего профессиональными способностями и профессиональным опытом, считает автор, более приемлемы понятия «профессиональный потенциал граждан», «профессиональные возможности человека»3. В целом, соглашаясь с А. В. Костюковым, заметим, что общество состоит из организаций; от роддома до похоронного бюро человек проходит через организации и всегда состоит в какой-то из них или нескольких сразу, формальных или неформальных, являясь их кадром.

Теперь обратимся к ключевому понятию нашей темы — кадры. В начале 1990-х гг. возникло поветрие, смысл которого сводился к тому, что слово «кадры» — пережиток тоталитарного режима и от него в нашу демократическую эпоху надо отказаться. Вместо него предлагалось использовать «персонал», «работники», «персонал управления». Сегодня уже от этого подхода большинство отказалось. Вряд ли целесообразно отправлять в отставку слова за их якобы тоталитарный смысл. Термин «кадры»

в переводе с французского языка (cadres — личный состав) озСм.: Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии: моногр.— 2-е изд.— М.: Изд-во РАГС, 2006.— 344 с.— С. 7.

Костюков А. В. Методологические подходы к исследованию кадрового потенциала системы государственного и местного управления // Личность.

Культура. Общество.— 2005.— Вып. 2.— С. 98.

Там же.— С. 94.

начает основной (штатный) состав работников организации. Во французский язык он вошел в начале новой эры из латинского языка (quadratus — четырехугольник, квадрат, рамка). Чаще всего он использовался в военных организациях, т. е. это та самая единица, которая составляет основу воинского подразделения. В последующем в европейских странах его стали использовать для обозначения штатного состава ратников в армии, в отличие от ополченцев. В невоенном смысле это слово стало широко употребляться в ХIХ в. Таким образом, понятие «кадры» существует давно, причем не только у нас, но в разное время в это понятие вкладывали примерно одинаковый смысл.

Большинство авторов сегодня сходятся на том, что кадры — это политическая и социально-экономическая категория, включающая постоянный, штатный состав квалифицированных работников (персонала) государственных или негосударственных органов, учреждений, организаций, предприятий. Это основной состав органа, организации, учреждения, предприятия, обеспечивающий их успешное функционирование1. Следовательно, понятие «кадры» не совпадает с понятиями «занятые в трудовой деятельности», «персонал организации».

Это часть персонала организации, которой присущи прежде всего три признака «кадровости» работников:

1) относительно устойчивая профессиональная квалификация работника, как правило, имеющего специальную подготовку;

2) постоянный характер служебно-трудовой деятельности, которая является основным источником его существования и жизнеобеспечения;

3) социально-должностное положение работника в трудовом коллективе, когда его деятельность фактически реализует или обеспечивает исполнение функций и задач данной организации (а не охрану зданий, обеспечение их эксплуатации)2.

Рассмотрим понятие, которое едва не вытеснило слово «кадры» из нашего лексикона. Речь идет о понятии «персонал».

Это понятие более широкое, чем «кадры». Оно включает в себя весь штатный состав органа, организации, учреждения, предприятия и представляет собой группу лиц, объединенных по См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 348.

См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 37.

профессиональным признакам. В. В. Черепанов дает еще одно определение: это совокупность работников организации за исключением руководства1. Вряд ли с этим можно согласиться.

Организация, как правило, держится не на руководителях, а на тех базовых специалистах, чьи знания, опыт и мастерство обеспечивают успех и процветание, а в крайнем случае — выживание организации, обеспечивают реализацию ее миссии. Что же касается руководителей, то это нередко нестабильный состав, регулярно сменяемый. Поэтому кадры — это не только руководители. В органах власти обычно говорят «кадры и обеспечивающий персонал», имея в виду руководителя, его заместителей, начальников подразделений, специалистов. Все это кадры.

Технических работников так и называют — технический персонал. Правильно будет относить всех работников к персоналу организации, имея в виду наличие в нем кадрового состава.

Иногда в литературе можно встретить понятие «кадровый корпус». Чаще всего это имеет отношение к дипломатическому или офицерскому кадровым составам. Но это понятие получает свое распространение и на гражданскую государственную и муниципальную службу. Понятие «кадровый корпус» носит корпоративный характер, как бы подчеркивается устойчивая социально-профессиональная общность. Вряд ли это понятие можно распространять на все кадры. Скорее всего, оно имеет отношение к тем, кто замещает должности государственной службы различных видов.

Говоря о государственной кадровой политике, мы не можем не обратиться к такому термину, как «трудовые ресурсы». Под этим термином надо понимать экономически активное население страны и близкий к нему трудовой резерв; это часть населения страны, обладающая необходимыми качествами (возрастом, образованием, здоровьем и др.) для работы в различных сферах общественно полезной деятельности. Если понятия «кадры»

и «персонал» имеют отношение прежде всего к организации (мы отмечали это, давая определения этим понятиям), то трудовые ресурсы касаются общества в целом и находятся в сфере компетенции государства, специальных государственных органов.

См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 349.

Иногда смешивают понятия «кадровая политика» и «кадровая работа». Это не верно. Сначала дадим определения и попытаемся развести эти два понятия.

Кадровая политика — это система теоретических знаний, идей, взглядов, принципов, отношений и организационно-практических мероприятий государственных органов и негосударственных организаций, направленных на установление целей, задач, характера этой политики, определение форм и методов кадровой работы1. Научная школа РАГС, занимающаяся разработкой теории кадровой политики, понимает ее как выражение стратегии формирования, профессионального развития и рационального использования кадрового потенциала общества. Кадровая политика определяет эффективные формы и методы кадровой деятельности. Пожалуй, речь здесь идет не столько о кадровом потенциале, сколько о трудовых ресурсах, о трудовых ресурсах, которые в результате деятельности государственных органов реализуются в кадровый потенциал страны.

В каждой стране существует своя общенациональная кадровая политика. В общенациональной кадровой политике государственная кадровая политика занимает центральное место2.

В широком смысле слова под государственной кадровой политикой понимается система официально признанных целей, задач, приоритетов и принципов деятельности государства по регулированию всех кадровых процессов и отношений в стране.

В узком смысле государственная кадровая политика — это выражение стратегии государства по формированию, востребованию, профессиональному развитию и рациональному использованию кадрового потенциала страны; это наука и искусство регулирования кадровых процессов и отношений в стране3.

См.: Анисимов В. М. Кадровая служба и управление персоналом организации.— М., 2003; Лукъяненко В. И. Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля.— М.: Изд-во РАГС, 2004; Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации / под общ. ред.

А. И. Турчинова.— М.: РАГС, 2002, и др.).

См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 8.

См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 345.

Сторонники радикальных рыночных реформ и либеральных взглядов отрицают необходимость наличия государственной кадровой политики, аргументируя это тем, что ныне существенно ослабли экономические позиции государства, его участие в управлении собственностью, средствами производства; в организациях негосударственных форм собственности занято более 63 % всех работающих (а в частном секторе — 50,7 %)1;

якобы ГКП как централизованная стратегия будет мешать развитию рыночной экономики, свободному проявлению каждым человеком своих профессионально-трудовых способностей. По их мнению, все кадровые вопросы могут решить рынок труда и свободная конкуренция. Другие, в том числе и некоторые государственные работники, не отрицая необходимости ГКП, особенно в переходный период, стремятся сузить объект и правовые возможности регулирования кадровой деятельности, считая, что государство должно регулировать кадровые вопросы только в системе государственной власти (в рамках государственной службы) или, в крайнем случае, — в рамках госбюджетной сферы (где ныне занято около 23–24 млн работающих). Эти идеи исходят из понимания роли современного государства, его функций, сведения ГКП к административному воздействию, подмены ГКП управлением персоналом, из преувеличения роли кадровой политики организации без учета времени и пространства, сути и характера организации.

Определить позиции по данному вопросу принципиально важно. По мнению В. А. Сулемова, разработка единой общегосударственной кадровой политики является необходимой предпосылкой и существенным фактором обеспечения устойчивости развития страны, сохраняя единство целостности федеративного государства, обогащения и рационального использования интеллектуального потенциала страны2.

ГКП необходима в интересах кадрового обеспечения развития рыночной экономики, экономического прорыва России на базе инновационных идей и новых технологий. Главным фактором этого является человек, интеллектуально-кадровый потенСм.: Россия в цифрах. 2005: краткий стат. сб.— М., 2005.— С. 80.

См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 9.

циал общества. Без рационального использования ученых, без подготовки нового поколения управленческих кадров, высококвалифицированных рабочих, способных работать в условиях рынка и конкуренции, невозможен инновационный прорыв России в социально-экономическом развитии. Без этого она постепенно станет сырьевым придатком и сборочным цехом Запада и не сможет создать экономику, основанную на знаниях, быть конкурентноспособной в современном мире, что является ныне одной из стратегических задач развития страны1.

Понятие «кадровая политика» шире понятия «государственная кадровая политика». Субъектами кадровой политики теперь выступают не только государство, но и политические партии, общественные организации, бизнес-структуры, которые проводят свою кадровую политику, формируя и выстраивая свою стратегию и тактику работы с персоналом. Главное здесь состоит в том, чтобы их кадровая политика не выходила за нормативно-правовые рамки государственной кадровой политики.

Что касается кадровой работы, то это деятельность органов управления, кадровых служб, должностных лиц, содержанием которой является практическая реализация целей, задач, принципов кадровой политики. Это, по сути, кадровая практика — совокупность форм, методов и технологий работы с персоналом, направленная на реализацию кадровой политики.

И еще два понятия: «кадровый процесс» и «кадровые отношения». Кадровый процесс — это совокупность последовательных действий руководства, направленных на достижение определенного результата в реализации кадровой политики путем рационального использования ресурсов, форм и методов кадрового управления2. Есть и другое понимание кадрового процесса — как объективно обусловленная, социально значимая смена, продвижение состояния кадровых отношений и связей, кадровой работы количественных и качественных параметров кадрового корпуса. Иными словами, это не столько само действие субъекта (руководства), сколько результат воздействия объективных и субъективных факторов, приводящих к существенСм.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 10.

См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 349.

ному изменению кадров, их связей и отношений. Возникает вопрос о закономерностях и тенденциях развития кадровых процессов, кадрового корпуса, если говорить применительно к органам власти.

Кадровые отношения — это совокупность целенаправленных социально мотивированных связей и взаимодействий между субъектами и объектами кадровой политики, складывающихся в сфере кадровой работы. То есть два эти понятия имеют отношение прежде всего к кадровой работе и по сути дела раскрывают ее структуры1.

Несколько иначе сущность кадровых отношений понимает В. А. Сулемов. По его мнению, это устойчивые взаимодействия двух субъектов (работника и руководителя, собственника, коллектива, другого работника) и системы их связей и отношений.

Автор видит здесь необходимость выявлять диалектику взаимодействия объективного и субъективно, интересов человека и организации, отличие кадровых отношений от властно-служебных, трудовых, политических, правовых и др. Примерами кадровых отношений могут быть такие явления, как ротация, карьера, стабилизация кадрового состава и т. д2. То есть кадровые отношения в этом случае не только целенаправленные действия руководителя, а объективный самоорганизующийся процесс, обусловленный не только волей и целенаправленными действиями руководителя, но и большим числом обстоятельств иного рода: состоянием внутренней и внешней среды, индивидуальными особенностями личностей, вступающих во взаимодействие, общей политической, социально-экономической, социально-психологической обстановкой в обществе или коллективе.

Данный перечень понятий уже сложился и широко используется в научной и учебной литературе.

Иногда в литературе можно встретить новые понятия, относящиеся к кадровой сфере: кадровый менеджмент, кадровый мониторинг (наблюдение), кадровый консалтинг (консультирование), кадровый контроллинг (контроль), лизинг кадров (временный обмен управленцами между государственной и негосуСм.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 349.

См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 35.

дарственной сферами), скрининг кадров (увольнение) и др. На наш взгляд, появление подобных терминов является примитивным подражательством, стремлением придать значимость своей деятельности не посредством ее совершенствования, а приданием загадочности и таинственности.

Контрольные вопросы и задания

1. Каково происхождение понятия «кадры»?

2. В чем отличие понятий «кадры» и «персонал»?

3. Как вы понимаете понятие «кадровый потенциал»?

4. По каким признакам определяется «кадровость» работника?

5. Раскройте сущность понятия «кадровые отношения».

6. В чем состоит сущность кадрового процесса?

1.2. Цели и задачи государственной кадровой политики

От состояния кадрового состава прежде всего зависит успех развития общества в целом и каждой из его сфер. Поэтому в многообразии направлений и сфер государственной политики кадровая политика занимает ключевые позиции. Только при условии полного обеспечения квалифицированными кадрами всех сфер народного хозяйства, социальных отраслей, образования, здравоохранения, культуры и т. д. кадрами профессионалов можно надеяться на прогресс в развитии страны. Особую роль здесь играют кадры руководителей, причем не только административно-государственного уровня, но и бизнеса, частно-предпринимательской, производственной сферы. В поле зрения государства находятся и не могут не находиться кадры массовых профессий, все трудовые отношения, весь трудовой и кадровый потенциал страны.

Формирующаяся теория государственной кадровой политики носит системный характер. Напомним, что под системой подразумевается способность некоего феномена проявлять себя во взаимодействии с внешней средой как единое целое. Целостность системы обусловлена тем, что система как целое обладает такими свойствами, которых нет у составляющих ее частей. При этом внутренние связи частей системы в определенном отношении сильнее, существеннее, важнее, чем внешние1.

Целостность и взаимосвязанность элементов, обусловливающих возникновение новых, системных качеств, отсутствующих у элементов, составляющих систему, применительно к государственной кадровой политике требует своего осмысления. Сегодня мы видим, к сожалению, что в литературе пока еще не дано четкого и аргументированного определения сущности ГКП; сущность часто подменяется ее содержанием, анализом ее отдельных компонентов. Не избежал этого и автор данного учебного пособия. Нейтрализацией данного недостатка, на наш взгляд, является стремление показать возможно большее количество точек зрения по различным вопросам. Нет однозначно определенного и принятого всей научной общественностью определения субъекта, объекта и предмета данной научной дисциплины.

Различные авторы по-разному представляют себе методологические основы теории кадровой политики. В этой ситуации остается только сослаться на признанные научные авторитеты.

Известный специалист в области теории государственной кадровой политики А. И. Турчинов, в качестве объекта видит «кадровый потенциал всех сфер общества в той части, которая отражает наиболее общие правовые основы его формирования и использования»2. Эта точка зрения, пожалуй, достаточно точно отражает ту объективную реальность, на изучение которой направлена теория государственной кадровой политики. Имеются и несколько иные точки зрения. Например, В. В. Черепанов в качестве объекта (объектов) государственной кадровой политики определяет народ, трудовые ресурсы, кадровый потенциал, кадры, т. е. те социальные группы, на которые направлена практическая деятельность субъекта. Объектом ГКП являются и кадровые процессы, отношения, механизмы реализации кадровой политики3. Это определение в первой части мало отСм.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления.— М.: Издво РАГС, 2005.— С. 12.

Турчинов А. И. Нужна ли теория? // Служба кадров.— № 7.— 2001.— С. 8–14.— С. 9.

См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 377.

личается от предыдущего, но во второй автор путает объект с предметом. Кадровые отношения и процессы, механизмы реализации кадровой политики более правильно относить к предмету ГКП.

В отношении предмета большинство авторов не ограниваются одним лаконичным определением. Предмет выражает сущность кадровой политики, наиболее устойчивые, качественно определенные ее черты. В сущности кадровой политики государства наиболее важен момент общего, присущего всем формам его проявления. Этим общим выступает общегосударственный, общенациональный интерес — обеспечение расширенного воспроизводства интеллектуально-профессионального, а по существу — кадрового потенциала страны и наиболее эффективное его использование, выражение и реализация конституционных прав и свобод граждан на профессионально-трудовую самореализацию. Государство выражает в политике свою позицию, стратегию в решении кадровых проблем, что и определяет предмет его регулирования кадровых процессов и отношений на основе учета баланса интересов государства, общества, граждан1. Таким образом, предметной областью деятельности государства как субъекта кадровой политики выступают наиболее общие социологические закономерности формирования и реализации кадрового потенциала общества, который является объектом государственной кадровой политики.

Более широко предметную область государственной кадровой политики определяет А. В. Костюков, причем он рассматривает эту политику как вид деятельности.

Обозначим предметное поле по Костюкову:

— часть трудовых отношений;

— кадры государства — государственные и муниципальные служащие;

— механизмы формирования и востребованности кадрового потенциала общества;

— механизмы контроля содержания и качества подготовки кадрового потенциала и защиты общества от непрофессионалов;

См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 26–27.

— механизмы стимулирования инвестиций в развитие кадров предприятий и организаций;

— механизмы защиты интересов граждан, занятых в профессиональной деятельности;

— кадровые процессы и кадровые отношения в государственных учреждениях (бюджетных организациях), а также в государственных унитарных предприятиях, акционерных обществах и т. д.1 Подчеркнем, что это — один из подходов определения предметного поля государственной кадровой политики, не лишенный недостатков. В частности, государственные и муниципальные служащие должны быть отнесены к объекту, ибо предмет — это свойство, характеристика объекта, а не сам носитель проблемы.

Субъектом государственной кадровой политики, как уже было отмечено, является государство. Но не только. Трансформация политической и экономической системы страны обусловила и трансформацию роли государства в управлении воспроизводством и рациональным использованием кадрового потенциала общества. Однако это не может привести к полному устранению функций государства в регулировании этих процессов.

Качество кадрового обеспечения задач общественного развития — это важнейшая и неотъемлемая функция государства в регулировании кадровых процессов в обществе, и она находит свое воплощение в государственной кадровой политике, в том числе и в государственной службе. На первый взгляд может сложиться такое впечатление, что в странах с развитыми рыночными отношениями государство совсем не вмешивается в кадровую политику предприятий и практику управления персоналом организаций. Но реально это не так. Во всех промышленно развитых странах в государственном управлении просматриваются примерно одинаковые по содержанию направления деятельности, составляющие стратегию государства по воспроизводству и рациональному управлению качеством кадрового потенциала, созданию юридических условий для реалиСм.: Костюков А. В. Указ. соч.— С. 97.

зации человеком своих способностей. Эта управленческая практика не называется там кадровой политикой, но суть от этого не меняется1.

Итак, что же является субъектом кадровой политики? Кадровая политика имеет многосубъектный характер. Важнейшим субъектом, как уже было отмечено, является государство. Его регулирующая роль отражается, еще раз подчеркнем, в государственной кадровой политике, которую можно определить как стратегию государства по воспроизводству и рациональной реализации профессиональной трудоспособности граждан (кадрового потенциала), профессионального потенциала общества.

Региональная и муниципальная кадровая политика относится к части трудоспособного населения региона или муниципального образования. Объектом кадровой политики предприятия и организации выступает состав персонала этих предприятий и организаций.

Каждый из этих уровней имеет свои особенности. Государственная кадровая политика, если она определена в правоотношении:

1) задает наиболее общие правовые основы кадровой политики для общества в целом и для всех остальных субъектов кадровой политики;

2) формируется на основе изучения тенденций социального развития и представлена легитимными социальными институтами государства;

3) носит обязательный характер для всех субъектов кадровой политики.

Государство регулирует:

— содержание и качество профессионального кадрового потенциала;

— востребованность профессионального потенциала общества (используются экономические, административные методы, жесткое планирование, распределение, закрепление);

— защиту общества от непрофессионализма (лицензирование деятельности в сложных видах труда);

Турчинов А. И. Указ. соч.— С. 8–12.

— защиту интересов профессионалов (установление системы льгот, гарантий, ограничений).

Все обозначенные моменты должны находить свое отражение в федеральном и субфедеральном законодательстве. Кадровая политика как целостное явление может быть представлена только в условиях наличия единого правового поля, четко определяющего возможности и ограничения кадровой деятельности всех других субъектов этой политики.

Это означает, что их кадровая политика:

1) разрабатывается с учетом принятых в государстве общих правовых основ государственной кадровой политики;

2) имеет относительную степень самостоятельности, обусловленную спецификой предметной деятельности организации и самого субъекта кадровой политики;

3) реализуется при помощи соответствующих механизмов прямого действия непосредственно по отношению к человеку — кадрам, персоналу;

4) носит более гибкий характер, обусловленный стратегией субъекта кадровой политики.

Государственная политика в целом строится исходя из целей государства, его стратегии, а следовательно, кадровая политика, являющаяся составной часть социальной политики, подчинена этим целям и направлена на их обеспечение. Что касается других субъектов кадровой политики, то у каждого из них имеются свои локальные цели развития, следовательно, и их кадровая политика должна отражать эти цели. Поскольку развитие регионов, муниципалитетов, предприятий и организаций направлено на укрепление и всестороннее развитие страны в целом, то и кадровая политика, реализующаяся в едином правовом поле, носит интегральный характер и является в целом именно государственной кадровой политикой. Все частные политики таковыми называются лишь условно, поскольку само понятие «политическая деятельность» вряд ли применимо к акционерным обществам, предприятиям малого и среднего бизнеса. Разумеется, между, скажем, «Газпромом» и парикмахерской с численностью работников в три человека разница огромная, и рассматривать их равноправными субъектами кадровой политики не серьезно. В таком случае встает вопрос о типологизации организаций с точки зрения правомочности иметь свою кадровую политику, что тоже бесперспективно с правовой точки зрения. Таким образом, вопрос об уровнях кадровой политики остается пока до конца не разработанным.

Объектом государственной кадровой политики является народ, трудовые ресурсы, кадровый потенциал, кадры, т. е. те социальные группы, на которые направлена практическая деятельность субъекта. Объектом ГКП являются и кадровые процессы, отношения, механизмы реализации кадровой политики1.

Существуют понятия «формирование» и «реализация» государственной кадровой политики. Формирование — это прерогатива высшей государственной власти. Политики определяют цели, задачи, приоритетные направления ГКП. Реализацией занимаются руководители государственных органов, негосударственных учреждений, организаций различной целевой направленности и их кадровые службы. Все это в совокупности представляет административную власть.

Формирование государственной кадровой политики начинается с ее теоретического обоснования и определения концепции. Концепция государственной кадровой политики — это система исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих научные основы подхода государства к решению кадровых проблем, задачи и приоритетные направления формирования, развития и рационального использования кадрового потенциала и кадрового состава страны. Концепция ГКП — это ее научно-теоретический фундамент, выражение кадровой доктрины и стратегии государства в этой области. Одновременно это программная позиция, государства в кадровой деятельности, научная основа кадровой практики государственных органов2.

По поручению Администрации Президента РФ коллектив ученых РАГС при Президенте РФ в начале 2000-х годов подготовил проект концепции государственной кадровой политики.

Структурно этот проект состоит из ряда разделов, раскрыСм.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 377.

См.: Там же.— С. 343.

вающих те или иные аспекты государственной кадровой политики в Российской Федерации. В первом разделе «Общие положения» раскрываются общие термины и понятия, прежде всего определение государственной кадровой политики. Кроме этого, показаны стратегическая цель, стратегическое направление и основные принципы государственной кадровой политики современной России.

В последующих разделах концепции ГКП последовательно рассматриваются и интерпретируются:

— состояние кадрового потенциала России;

— основные направления деятельности государства, обеспечивающие условия для реализации конституционных гарантий граждан по свободному использованию своих способностей и распоряжению ими;

— приоритетные направления формирования кадрового потенциала общества и механизмы его востребованности в условиях рыночных отношений;

— основные принципы и механизмы взаимоотношений государства и институтов гражданского общества по вопросам формирования и реализации государственной кадровой политики.

Концепция и кадровая политика во многом совпадают, но они не тождественны. Концепция становится кадровой политикой тогда, когда она официально признана и нормативно узаконена на высшем государственном уровне. После этого идеи и основные положения, заложенные в концепции, становятся официальной стратегией и тактикой работы государства с кадрами. Пока этого нет. Но концептуальные основы проводимой ныне государственной кадровой политики реально работают на государственном уровне1.

Основываясь на разработанных концептуальных положениях, охарактеризуем главные цели государственной кадровой политики Российской Федерации:

1. Определение места и роли государства в реализации конституционного принципа. Эта роль заключается в создании условия для свободного распоряжения гражданами России своими способностями к труду, выбора рода деятельности и професСм.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 344.

сии. Поэтому одна из целей ГКП — определить отношение государства к кадрам, к труду в целом. При этом следует исходить из нормы Конституции РФ, что принудительный труд в России запрещен.

2. Выработка и претворение в жизнь новой кадровой доктрины, основывающейся на том, что государство и человек в демократическом обществе — социальные партнеры в процессе трудовой деятельности. Государство не должно принуждать человека, как это было ранее. Оно должно создавать условия и гарантировать конституционное право гражданина на профессионально-трудовую и творческую самореализацию личности.

3. Формирование и востребование кадрового потенциала России как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса государства и общества. Цель ГКП — формирование такого кадрового потенциала и кадрового состава страны, который бы в профессиональном, деловом и нравственном отношениях обеспечил динамичное и стабильное политическое и социально-экономическое развитие России.

Цели государственной кадровой политики конкретизируются следующим основными задачами.

1. Создание равных и благоприятных социальных условий и правовых гарантий для проявления каждым работником своих знаний, навыков и способностей. Главное — создать условия для реализации человеком своего профессионального потенциала и обеспечения на этой основе эффективного функционирования всего административно-хозяйственного механизма страны.

2. Оптимизация использования имеющихся кадровых ресурсов, повышение профессионализма и компетентности персонала организаций государственной и негосударственной форм собственности, особенно в системе государственного управления. Повышение на этой основе эффективности и коэффициента полезности трудовой деятельности людей.

3. Укомплектование всех участков трудовой и служебной деятельности страны, особенно государственного сектора, квалифицированными, работоспособными, добросовестными кадрами. Это возможно на основе максимально эффективного использования, сохранения и развития кадрового потенциала, всех трудовых ресурсов общества, на основе умелого кадрового прогнозирования, планирования и программирования со стороны государства.

4. Устранение негативных явлений и тенденций в кадровой политике и кадровой работе, таких как коррупция, субъективизм, протекционизм, кумовство, блат, продажа «хлебных»

должностей, закрытость, непрозрачность кадровых процедур и т. д. Важно поставить преграды на пути проникновения на управленческие должности, особенно в государственной службе, недостойных людей — склонных к протекционизму, бюрократизму, взяточничеству и другим меркантильным соблазнам реальной власти. Главным в государственной кадровой политике должно быть следование государственным, а не частным, узкопартийным или клановым интересам.

Данные цели возможно достичь при активной роли государства и общества в решении социально-трудовых и кадровых проблем. Для этого надо сформировать цивилизованный рынок труда и рабочей силы, повысить престижность производительного честного труда, преодолеть отчуждение человека от результатов его труда. Это те проблемы, которые еще предстоит решить.

Чтобы успешно решать все эти задачи, государственная кадровая политика должна быть:

— научно обоснованной, теоретически выверенной, концептуально-легитимной, формулирующей истинные цели, задачи и принципы ГКП;

— демократичной по целям, социальной базе и механизмам реализации кадровых проблем;

— перспективной, носящей упреждающий характер, рассчитанной на формирование кадров ХХI в.;

— правовой, законодательно отрегулированной, осуществляемой в рамках закона, создающей правовые гарантии объективного решения кадровых вопросов и пресекающей возможность кадров от произвола начальников;

— единой для всей России и в то же время многосубъектной и разнообъектной, многоуровневой (федеральной, региональной, муниципальной, отраслевой);

— объективной, реалистичной, признающей права и свободы человека и гражданина высшей ценностью;

— социально справедливой, гуманной, духовно-нравственной, создающей социальные и нравственные гарантии справедливого решения кадровых вопросов, воспитывающей в каждом работнике чувство государственного и корпоративного патриотизма и верности делу, которому служит;

— открытой и прозрачной для гражданского общества.

Но главное требование — ГКП должна отвечать интересам государства, а не каких-либо структур, группировок или лиц.

Позитивным моментом в разработке современной кадровой политики стало усиление внимания к ее изучению как социального явления. Это закономерно, ибо с провозглашением нашего государства как социального существенно повышается его социальная направленность, особенно в решении социальных проблем, посредством национальных проектов. ГКП является воплощением социального, так как в центре этой политики человек, его потребности и интересы в сфере реализации своей профессиональной способности.

Государственная кадровая политика направлена на реализацию целей развития государства и общества. Обозначенные в данном параграфе сложности с формированием концепций ГКП связаны прежде всего с тем, что пока отсутствует четкая и однозначно выраженная цель государства, аморфность цели обусловливает концептуальную неопределенность кадровой политики.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие элементы входят в систему ГКП?

2. Дайте характеристику субъекта ГКП.

3. Укажите основные подходы к определению объекта ГКП.

4. Что представляет собой предмет ГКП?

5. Какова роль государства в функционировании и развитии ГКП?

6. Дайте определение и раскройте содержание концепции ГКП.

7. Каковы цели и задачи ГКП?

1.3. Правовые основы государственной кадровой политики

Кадровая политика становится государственной только тогда когда она, ее принципы, цели, концептуальные и организационные основы закреплены нормативными правовыми актами государства. В этом случае кадровые отношения становятся кадровыми правоотношениями, т. е. регулируются нормами права, стороны, участвующие в этих отношениях, обладают определенными правами и несут ответственность за свои действия. В соответствии с конституцией мы живем в правовом государстве, следовательно, высшая власть принадлежит закону, которому подчиняются все независимо от ранга и занимаемой должности.

В отношениях между людьми, особенно в кадровых вопросах, существует два регулятора — закон, обязательный для исполнения всеми под угрозой применения санкций, и мораль, нравственные ценности общества, обязательные в силу традиций, менталитета, религиозных верований. Нарушение моральных норм не преследуется по закону, но осуждается обществом, является предметом социального контроля. Правовое регулирование кадровой деятельности — это процесс воздействия государства на кадровые отношения с помощью норм права, приведение кадровых отношений в соответствие с установками существующего законодательства.

Выделяют императивные (приказные) и диспозитивные (согласительные) методы правового регулирования. Скажем, деятельность государственных и муниципальных служащих в части прав и обязанностей, ограничений и запретов регулируется федеральными и субфедеральными законами императивно, т. е.

неукоснительно. А вот, скажем, заключение контракта идет диспозитивно, так как работодатель и наемный работник равноправны. По взаимному согласию договаривающиеся стороны решают вопрос о должности, режиме труда, социальном пакете, оплате труда и т. д.

Существует понятие «механизм правового регулирования».

Данный механизм представляет собой систему правовых средств, при помощи которой государство воздействует на кадровую политику. К числу данных правовых средств относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание, юридические факты, акты применения права, акты реализации прав и обязанностей и др.

Правовое регулирование кадровых процессов осуществляется трудовым, административным и конституционным правом.

Возможно, скоро появится так называемое служебное право, регулирующее профессиональную деятельность государственных служащих. Прежде всего — трудовое право. Оно касается всех, кто только вступает в трудовые отношения. Трудовое право регулирует отношения работника и работодателя любого предприятия, фирмы, организации, если, конечно, отношения администрации и работника строятся в правовом поле. Основным источником трудового права является Трудовой кодекс Российской Федерации, принятый 30 декабря 2001 г., федеральным законом № 197-ФЗ.

Перечислим цели трудового законодательства:

— установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан;

— создание благоприятных условий труда;

— защита прав и интересов работников и работодателей.

Задачи трудового законодательства:

— создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений;

— обеспечение интересов государства;

— правовое регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных сними отношений.

Основные направления правового регулирования трудовых отношений:

— организация труда и управление трудом;

— трудоустройство у конкретного работодателя;

— профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации;

— социальное партнерство;

— участие работников и профессиональных союзов в установлении условий труда и применении трудового законодательства;

— материальная ответственность работодателей и работников в сфере труда;

— надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства;

— разрешение трудовых споров.

Что касается государственной и муниципальной службы, то Трудовой кодекс и в целом трудовое право регулируют те нормы и отношения, которые не регламентируются законодательством о государственной и муниципальной службе. Вместе с тем на государственных и муниципальных служащих распространяются основные принципы, заложенные в Трудовом кодексе, такие как: свобода труда, включая право на труд; запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда; защита от безработицы и содействие в трудоустройстве; обеспечение каждого работника на справедливые условия труда; равенство прав и возможностей работников; обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы; социальное партнерство и другое.

Заметим, что речь идет о государственных и муниципальных служащих. Трудовая деятельность высших должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, не являющихся государственными и муниципальными служащими, регулируется особым образом.

Немаловажное значение в процессе регулирования общественных отношений, в частности, деятельности органов государственного и муниципального управления, имеет административное право.

Основным источником административного права является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., принятый федеральным законом № 195-ФЗ1. В последующем в этот закон был внесен ряд изменений и дополнений. (Следовательно, при обращении к этому кодексу следует брать самые последние его издания.

СЗ РФ.— 2002.— № 1 (ч. 1).— Ст. 1.

Впрочем, это замечание относится ко всем федеральным законам и даже к Конституции РФ.) Администрация есть везде: в органах власти, на предприятиях, в фирмах, учебных заведениях, учреждениях культуры.

В широком смысле это исполнительная власть. В нашей стране традиционно исполнительная власть из трех ветвей государственной власти является доминирующей. Именно администрация, неважно какая — государственная, муниципальная, ведомственная, администрация предприятий, учреждений — имеет самое непосредственное отношение к кадровой деятельности.

Именно она организует прием на работу, прохождение трудовой деятельности, стимулирование, контроль, т. е. все что связано с кадрами. Поэтому административное право, регулирующее деятельность администрации, чрезвычайно важно для формирования и реализации кадровой политики.

Конечно, кадровые отношения в органах государственной и муниципальной власти строятся не совсем так, как на производственных предприятиях. Очевидно поэтому сегодня идут дискуссии о создании служебного права, которое бы обеспечивало регулирование служебных правоотношений во властных структурах. Правовая база для формирования данной подотрасли административного права уже есть. Это прежде всего федеральные законы: от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и № 79-ФЗ «О государственной гражданской службы Российской Федерации». Закон № 58-ФЗ устанавливает систему государственной службы, определяет порядок формирования и функционирования государственной гражданской, военной и правоохранительной службы. Закон № 79-ФЗ устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственно гражданской службы. Государственная служба содержит в себе всю гамму кадровых правоотношений, на обеспечение ее эффективного состояния и нацелена кадровая политика в государственной сфере.

Ведущей отраслью российской правовой системы является конституционное право, которое регулирует государственное, политическое, социально-экономическое и территориальное устройство страны, а также кадровые вопросы, причем самого высшего уровня. Речь идет о должности Президента РФ, главы Правительства РФ, формировании состава Федерального Собрания, судебной системы. Говоря в целом, конституционное право регулирует отношения между обществом и государством, определяет положение человек в обществе. Эти отношения весьма многообразны, и среди них важнейшее место принадлежит трудовым и кадровым отношениям.

Основным источником права в Российской Федерации являются нормативные правовые акты. Данные акты устанавливают, изменяют или отменяют ранее установленные нормы права. Все это напрямую касается кадровой работы. Вся совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации составляет стройную систему, обладающую строгой иерархией.

Высший уровень занимает Конституция РФ, затем идут конституционные федеральные законы, федеральные законы. Ниже располагаются подзаконные акты — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и иные нормативные правовые акты Правительства РФ, приказы, распоряжения и локальные нормативные акты министерств и ведомств. На уровне субъектов РФ государственная кадровая политика строится на базе уставов (конституций) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Федерации, постановлений и распоряжений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне кадровая политика регулируется муниципальным уставом, решениями представительного органа, постановлениями и распоряжениям главы местной администрации.

Коротко рассмотрим каждый из этих уровней.

Первый уровень. Как уже было отмечено, Конституция РФ регулирует самые важные, стратегические вопросы социальнотрудовых и кадровых отношений в Российской Федерации.

Прежде всего следует отметить, что Основной закон гарантирует всем гражданам РФ участие в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей. Этот момент нам важен еще и потому, что говорить о кадровой политике, не обращаясь к вопросу об управлении, нельзя. Кадровая политика — это сфера социальной политики и социального управления. Об этом еще будет сказано более подробно, здесь лишь отметим, что, согласно Конституции РФ, граждане РФ могут избираться и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, т. е. определяется порядок замещения высших государственных и муниципальных должностей.

Конституция РФ провозглашает свободу труда. Статья 37 (п. 1 и 2) гласит: «Труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен».

Статья 34 (п. 1) расширяет данное положение: «Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Важно подчеркнуть конституционное положение о равенстве труда. В частности ст. 32 п. 4 устанавливает равный доступ граждан к государственной службе. Центральная власть, согласно Конституции РФ, вправе формировать кадры федеральных структур власти, так как в соответствии со ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся вопросы установления законодательной, исполнительной и судебной власти, оборона и безопасность, прокуратура, федеральная государственная служба и др.

То же самое можно сказать и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Кадры правоохранительных органов, например, находятся в совместном ведении Федерации и субъекта Федерации, а следовательно, назначение на руководящий пост проходит согласование на обоих уровнях.

Конституция РФ определяет порядок и процедуры замещения высших государственный постов. Все это — кадровые вопросы.

В соответствии с недавней поправкой глава государства и гарант Конституции РФ, согласно статье, избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.Так формируется высшая государственная должность в нашей стране — пост Президента РФ, т. е. решается главный кадровый вопрос.

Президент решает многие кадровые вопросы:

— назначает с согласия Государственной Думы председателя Правительства РФ;

— принимает решения об отставке Правительства РФ;

— представляет Государственной Думе для назначения кандидатуру на должность председателя Центрального банка РФ;

— назначает на должность и освобождает от должности по предложению председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства, федеральных министров;

— представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, а также кандидатуру генерального прокурора РФ, назначает судей других федеральных судов;

— формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;

— формирует администрацию Президента РФ;

— назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ;

— назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил Российской Федерации;

— назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

— представляет кандидатуру главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации для избрания законодательным органом данного субъекта Российской Федерации.

Федеральное собрание — Государственная Дума РФ и Совет Федерации РФ, представляющие собой двухпалатный парламент, формируются в соответствии со ст. 5 Конституции РФ.

Депутаты Госдумы (450 человек) всенародно избираются сроком на 5 лет. Состав Совета Федерации формируется по особому принципу — по два представителя (по одному от исполнительной и представительной ветвей власти) субъекта Российской Федерации.

К ведению Государственной Думы (ст. 103) в решении кадровых вопросов относятся:

— согласие на назначение председателя Правительства РФ;

— решение вопроса о доверии Правительству РФ;

— назначение на должность и освобождение от нее председателя Центрального банка РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

— назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека;

— выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

К ведению Совета Федерации (ст.

102) в решении кадровых вопросов относятся:

— назначение выборов Президента РФ;

— отрешение Президента РФ от должности;

— назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

— назначение на должность и освобождение от должности заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Это то, что касается высшего уровня регулирования каровых вопросов.

Второй правовой уровень регулирования кадровых вопросов — федеральные законы. Среди них особое место занимает Трудовой кодекс РФ, принятый в 2001 г. Кодекс устанавливает благоприятные условия труда, защищает права и интересы работников и работодателей.

Отметим основные положения трудового законодательства, касающиеся кадровой политики и каровой работы:

— основные принципы правового регулирования трудовых отношений, включая запрещение дискриминации в сфере труда и запрещение принудительного труда;

— трудовые отношения, стороны трудовых отношений, основания возникновения трудовых отношений;

— основные права и обязанности работника и работодателя;

Социальное партнерство в сфере труда:

— представители работников и работодателей;

— участие работников в управлении организацией;

— трудовой договор, его заключение, изменение, прекращение;

— защита персональных данных работника;

Режим рабочего времени и отдыха:

— заработная плата и нормирование труда;

— гарантии и компенсации работников;

— дисциплина труда;

— профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников;

— материальная ответственность сторон;

— защита трудовых прав работников, разрешение трудовых споров;

— ответственность за нарушение трудового законодательства.

Регулирование трудовых и кадровых вопросов в конкретных сферах осуществляется специальными законами.

Для нас важное значение представляют законы, регулирующие государственную и муниципальную службы. На сегодняшний день такими законами являются федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» и федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации».

Коротко раскроем содержание этих законов.

Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ состоит из четырех глав.

В первой главе — «Общие положения» — определяются понятия государственной службы, система государственной службы, основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, видовые понятия системы государственной службы, должности государственной службы, реестры должностей, понятие «признаки государственного служащего».

Вторая глава — «Общие условия государственной службы» — устанавливает порядок формирования кадрового состава государственной службы, порядок поступления на службу, ее прохождение и прекращение, классные чины и дипломатические ранги, воинские и специальные звания, стаж государственной службы, персональные данные и реестр государственных служащих.

В третьей главе — «Система управления государственной службой» — определяются уровни, цели и задачи управления государственной службой, уровни кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития.

Четвертая глава — «Вступление в силу настоящего федерального закона» — носит технический характер. Для нас в этом законе особое значение имеют ст. 11 «Формирование кадрового состава государственной службы» и ст. 15 «Кадровый резерв для замещения должностей государственной службы».

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ состоит из 17 глав. Основными по теме данного учебного пособия являются две: седьмая — «Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа» и тринадцатая — «Формирование кадрового состава гражданской службы». Седьмая глава определяет: персональные данные гражданского служащего и ведение его личного дела, реестры государственных гражданских служащих; задачи и функции кадровой работы кадровой службы.

Тринадцатая глава узаконивает:

принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы; профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров гражданских служащих; предназначение и формирование кадрового резерва.

Остальные главы данного закона определяют:

— «Общие положения» — предмет регулирования, понятие гражданской службы, ее принципы, законодательство РФ о гражданской службе и т. д.;

— «Должности гражданской службы» — сущность, классификация, реестры должностей, классные чины, квалификационные требования;

— «Правовое положение (статус) гражданского служащего» — основные права, обязанности гражданского служащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению, урегулирование конфликта интересов;

— «Поступление на гражданскую службу» — право поступления, замещение должности гражданской службы по конкурсу;

— «Служебный контракт» — понятие и стороны, содержание и форму, сроки действия и заключение служебного контракта, изменение существенных условий служебного контракта, отстранение от занимаемой должности гражданской службы;

— «Основания и последствия прекращения служебного контракта» — расторжение контракта по соглашению сторон, по инициативе гражданского служащего, представителя нанимателя, расторжение срочного служебного контракта и т. д.

— «Служебное время и время отдыха»;

— «Прохождение гражданской службы» — должностной регламент, аттестацию гражданских служащих, квалификационный экзамен;

— «Оплата труда гражданского служащего»;

— «Государственные гарантии на гражданской службе» — основные и дополнительные;

— «Поощрения и наказания. Служебная дисциплина на гражданской службе»;

— «Финансирование гражданской службы. Программы развития гражданской службы»;

— «Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ»;

— «Рассмотрение индивидуальных служебных споров;

— «Вступление в силу настоящего Федерального закона».

Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ содержит 10 глав и 38 статей. Структура закона во многом повторяет структуру федерального закона «О государственной гражданской службе».

Здесь также в первой главе «Общие положения» дается определение муниципальной службы, ее правовые основы в Российской Федерации, раскрываются основные принципы муниципальной службы и ее взаимосвязь с государственной гражданской службой. Вторая глава «Должности муниципальной службы» содержит определение должности муниципальной службы, раскрывает сущность и порядок разработки реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, перечень требований для замещения должностей муниципальной службы.

В третьей главе даются правовые положения (статус) муниципального служащего. Закон определяет права, обязанности муниципального служащего, ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. Здесь же речь идет о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего.

Глава 4 «Порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения» устанавливает порядок поступления на муниципальную службу, а также проведение конкурса на замещение должности муниципального служащего, аттестации и основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим.

В пятой главе показано рабочее (служебное) время и время отдыха, в шестой — общие принципы оплаты труда муниципального служащего, гарантии, предоставляемые муниципальному служащему, определяется порядок расчета стажа муниципальной службы. В седьмой главе говорится о поощрениях муниципального служащего, дисциплинарной ответственности.

Глава 8 «Кадровая работа в муниципальном образовании»

содержит положения о порядке предоставления персональных данных, порядке ведения личного дела, реестре муниципальных служащих, приоритетных направлениях формирования кадрового состава и кадровом резерве муниципальных служащих.

Девятая глава содержит финансовые программы развития муниципальной службы и десятая — заключительные положения. В рамках нашей темы нас больше всего должны интересовать главы 2, 4, 8. Хотя, конечно, в законе все взаимосвязано и имеет важное значение.

Третий федеральный уровень нормативных правовых актов, касающихся кадровой политики и кадровой работы — это подзаконные акты. К их числу относятся указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации. Данные нормативные правовые акты позволяют оперативно реагировать на ситуацию, в отличии от законов, требующих прохождения многоэтапной процедуры принятия.

Среди указов Президента РФ, сыгравших важную роль в становлении государственной кадровой политики, можно назвать следующие:

— «Об утверждении Положения о Федеральной государственной службе»1 (22 декабря 1993 г. № 2267);

— «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы»2 (30 января 1996 г. № 123);

— «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»3 (6 июня 1996 г. № 810);

— «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы»4 (3 сентября 1997 г. № 981);

— «О структуре федеральных органов исполнительной власти»5 (22 сентября 1998 г. № 1142 и 17 мая 2000 г. № 867);

— «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)»6 (19 ноября 2002 г. № 1336);

— «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»7 (9 марта 2004 г. № 314);

— «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»8 (6 апреля 2004 г. № 490);

— «О мерах по совершенствованию государственного управления»9 (16 июля 2004 г. № 910);

— «О проведении аттестации гражданских государственных служащих Российской Федерации»10 (1 февраля 2005 г. № 110);

Рос. газ.— 1993.— 24 дек.

Там же.— 1996.— 3 февр.

Там же.— 1996.— 11 июня.

Там же.— 1997.— 9 сент.

Там же.— 1998.— 23 сент.

Там же.— 2002.— 23 нояб.

Там же.— 2004.— 11 марта.

Там же.— 2004.— 8 апр.

Там же.— 2004.— 20 июля.

Там же.— 2005.— 3 февр.

— «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)»1 (1 февраля 2005 г. № 111);

— «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»2 (1 февраля 2005 г. № 112);

— «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела»3 (30 мая 2005 г. № 609);

— «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»4 (31 декабря 2005 г. № 1574);

— «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»5 (10 марта 2009 г. № 261).

Президентские указы, принятые в 1990-е годы, как правило, уже не действуют, сегодня они представляют научный интерес в части изучения процесса становления гражданской государственной службы и государственной кадровой политики. В соответствии с законодательством, как видим, в последнее время вышел целый ряд указов в развитие отдельных положений 79-го Федерального закона. Этот процесс будет продолжаться.

Что касается постановлений Правительства РФ по данной проблематике, то в качестве основных следует отметить:

— «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти»6 (5 ноября 1995г. № 1094);

— «О составе, предельной численности и фонде оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»7 (20 июля 1998 г. № 797);

Рос. газ.— 2005.— 3 февр.

Там же.

Там же.— 2005.— 7 июня.

Там же.— 2006.— 12 янв.

СЗ РФ.— 2009.— №11.— Ст. 1277.

Там же.— 1995.— № 46.— Ст. 4450.

Там же.— 1998.— № 32.— Ст. 3871.

— «Об испытании при назначении на государственную должность федеральной государственной службы Правительства Российской Федерации»1 (5 июля 2000 г. № 490);

Федеральные министерства, федеральные службы и агентства также издают свои нормативные правовые акты, регулирующие кадровые процессы в своих структурах. Речь идет о локальных актах, таких как должностные регламенты, положения о структурных подразделениях, об оплате труда и т. п.

Они дополняют и конкретизируют законодательство, оставаясь в его рамках.

На уровне субъектов Российской Федерации, как уже было отмечено, также формируется блок нормативных правовых актов, учитывающий специфику территории, степень развития кадрового потенциала, его демографические, этнические, конфессиональные и другие особенности. Эти нормативные правовые акты также формируются в рамках правового поля обозначенного федеральным законодательством. Кадровая работа каждого предприятия, каждой организации, где работают люди, также регламентируется нормативными актами. Таким образом, государственная кадровая политика осуществляется посредством правовых механизмов, заключенных в нормах трудового, административного и конституционного права.

Выводы

1. Необходимость систематизации категорий государственной кадровой политики обеспечивает общий подход к пониманию и исследованию кадровых процессов. На сегодняшний день категориальный аппарат в основном сформирован, хотя в отношении отдельных понятий внутри научного сообщества продолжаются дискуссии.

2. Формирование государственной кадровой политики начинается с ее теоретического обоснования и определения концепции. Концепция государственной кадровой политики — это система исходных позиций и ведущих идей, раскрывающих наСЗ РФ.— 2000.— № 28.— Ст. 2979.

учные основы подхода государства к решению кадровых проблем, задач и критериев, обеспечивающих рациональное использование кадрового потенциала страны.

3. Кадровая политика становится государственной только тогда, когда она, ее цели, концепция и организационные основы закреплены нормативными правовыми актами государства.

В этом случае кадровые отношения становятся кадровыми правоотношениями.

4. В кадровых вопросах существует два регулятора — закон, обязательный для исполнения всеми под угрозой применения санкций, и мораль, нравственные ценности общества, обязывающие в силу традиций, менталитета, религиозных верований.

5. Правовое регулирование кадровых процессов осуществляется трудовым, административным и конституционным правом. Вся совокупность нормативных правовых актов РФ составляет стройную систему, обладающую строгой иерархией. Высший уровень занимает Конституция РФ, затем идут конституционные федеральные законы, федеральные законы, ниже располагаются подзаконные акты — указы и распоряжения Президента РФ, постановления и другие акты Правительства РФ, на уровне субъекта РФ — законы субъекта РФ, постановления и распоряжения высшего должностного лица; на уровне муниципалитета — решения представительного органа и постановления главы муниципального образования.

Контрольные вопросы и задания

1. В каком случае кадровые отношения становятся кадровыми правоотношениями?

2. Дайте характеристику основных методов правового регулирования кадровых вопросов.

3. Какие вопросы регулирует трудовое право?

4. Какие вопросы регулирует административное право?

5. Какие вопросы регулирует конституционное право?

6. Назовите кадровые полномочия Президента РФ.

7. Назовите основные кадровые вопросы, находящиеся в компетенции Государственной Думы РФ.

Библиографический список Основная литература

1. Миронов, В. И. Трудовое право России / В. И. Миронов.— СПб. : Питер, 2005.— С. 14–88, 208–270.

2. Черепанов, В. В. Основы государственной службы и кадровой политики : учеб. пособие / В. В. Черепанов, В. П. Иванов.— М. :

ЮНИТИ : Закон и право, 2007.— С. 341–388.

3. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации : учеб. / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации ;

под общ. ред. И. Н. Барица.— М. : Изд-во РАГС, 2007— С. 507–513.

4. Сулемов, В. А. Государственная кадровая политика в современной России : теория, история, новые реалии : моногр. / В. А. Сулемов ;

Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации.— 2-е изд., дораб. и доп.— М. : Изд-во РАГС, 2006.— С. 19–144.

Дополнительная литература

1. Габричидзе, Б. Н. Служебное право : учеб. для юрид. вузов / о Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский.— М. : Дашков и К, 2004.— 620 с.

2. Государственная кадровая политика и механизм ее реализации:

кадроведение : курс лекций / РАГС при Президенте РФ ; под общ.

ред. Е. В. Охотского.— 2-е изд., доп. и перераб.— М. : Изд-во РАГС, 1998.— 468 с.

3. Кадровая политика в сфере государственного и муниципального управления : материалы науч.-практ. конф., 14–15 марта 2002 г. / Волго-Вятская акад. гос. службы, АН социал. технологий и мест. самоуправления.— Н. Новгород : Изд-во ВВАГС, 2002.— 136 с.

4. Какоев, В. В. Система категорий кадровой политики: проблемы формирования и развития // Государственная служба: кадры, организация, управление.— М., 2003.— С. 103–117.

5. Костюков, А. В. Методологические подходы к исследованию кадрового потенциала системы государственного и местного управления // Личность. Культура. Общество.— 2005.— Вып. 2.— С. 96–110.

6. Магомедов, К. О. Государственная служба и кадровая политика:

теория и практика : информ.-аналит. материалы по результатам социол.

исследований, провед. каф. гос. службы и кадровой политики Рос. акад.

гос. службы при Президенте Рос. Федерации в 2001–2006 гг. / К. О. Магомедов, А. И. Турчинов.— Ульяновск, 2007.— 271 с.

7. Турчинов, А. И. Нужна ли теория? / А. И. Турчинов // Служба кадров.— 2001.— № 7.— С. 8–14.

8. Турчинов, А. И. Социальное измерение государственной кадровой политики / А. И. Турчинов // Человек и труд.— 2001.— № 7.— С. 58–59.

2. Государственная кадровая политика как основа социальной политики государства План

2.1. Социальная роль государственной кадровой политики.

2.2. Роль образования в осуществлении активной и эффективной кадровой политики.

2.3. Развитие трудового и кадрового потенциала современной России.

2.4. Проблемы занятости и трудовой миграции в системе государственной кадровой политики.

Признанием того, что государственная кадровая политика — это элемент социальной политики, является само определение ГКП как стратегии государства по формированию и рациональному использованию кадрового потенциала общества.

Разумеется, в условиях многообразия форм собственности, государство не может претендовать на тотальный контроль за всей сферой кадровой политики, однако оно не может устраняться от возможности влиять на эту область, поскольку она непосредственно связана с человеком.

По содержанию кадровая политика тесно связана с проблемами регулирования социально-трудовых отношений, образования, миграционных процессов, управления трудовыми ресурсами. Все названные проблемы оформлены дисциплинарно, имеют свой предмет исследования, но, в конечном счете, все они сводятся к совершенствованию и развитию трудового и кадрового потенциала нашего общества.

2.1. Социальная роль государственной кадровой политики

Теория «кадровая политика» включает в себя огромный массив знаний, позволяющий планировать на основе изучения управленческого труда, к примеру, возникновение новых профессий, специальностей, тенденций развития систем профессионального образования, упреждающей подготовки и повышения квалификации специалистов, структуру всего образовательного комплекса и разных форм профессионального развития человека. Важными базовыми элементами теории кадровой политики являются психология профессиональной деятельности, экономии труда, экономическая социология, теория управления, теория государства и права, государственной службы и т. д.

Трансформация политической и экономической системы страны обусловила и трансформацию роли государства в управлении воспроизводством и рациональным использованием кадрового потенциала общества. Однако это не означает полного отстранения государства от регулирования этих процессов. Качество кадрового обеспечения общественного развития — важнейшая и неотъемлемая его функция, которая находит свое воплощение в государственной кадровой политике, прежде всего применительно к госслужбе.

Государство как субъект социального управления не только не стоит в стороне от процессов формирования кадрового потенциала общества, но и всесторонне воздействует на формирование механизмов, обеспечивающих свободное распоряжение и использование человеком своих способностей, создание равных условий для их реализации. В этом и проявляется регулирующая роль государства в сфере трудовых и кадровых отношений, воспроизводстве кадрового потенциала общества, что находит выражение в содержании государственной кадровой политики1.

См.: Государственная кадровая политика как ценностный ресурс государственного управления // Государственное и муниципальное управление.— 2000.— № 2.— С. 28–31.— С. 29.

Анализ практики кадрового обеспечения задач социальноэкономического развития общества и востребованности профессиональных возможностей человека в различных сферах общественного труда, в том числе и в области государственного и муниципального управления, свидетельствует о преобладании как в прошлом, так и в настоящем неблагоприятных тенденций и процессов, которые отрицательно воздействуют на динамику общественного развития, эффективность государственного управления.

Наиболее характерными проявлениями этих тенденций являются:

— несоответствие структуры накопленного профессионального потенциала общества содержанию и характеру труда переходного периода;

— значительные диспропорции между количеством и качеством подготовленных специалистов и реальными возможностями воплощения приобретенного ими профессионального опыта в практической деятельности;

— отсутствие механизма ответственности руководителей государственных и муниципальных структур за невостребованностью профессиональных возможностей персонала;

— неразвитость рыночных отношений между процессом, результатом труда и его ценой, а также значительная и неоправданная дифференциация заработной платы в различных отраслях народного хозяйства;

— преобладание в кадровой политике как в государственной, так и в муниципальной службе протекционистских и волюнтаристских начал, что создает реальную угрозу господства непрофессионализма и деструктивного профессионализма в сфере государственного и муниципального управления, депрофессионализации управления;

— значительный отток за границу специалистов высшей квалификации, профессионалов, лиц с высшим образованием;

— отсутствие правовых основ, регулирующих владение, пользование и распоряжение субъектами управления персонифицированной информацией о кадровом потенциале станы, региона, организации.

В ходе демократизации нашего общества и государства произошла трансформация кадровой политики и ее социальной роли. Суть этой трансформации состоит в том, что кадровая политика из средства борьбы за власть и ее удержания должна превратиться в важнейшее средство общественного развития, важнейший ресурс социального управления и важнейший фактор повышения эффективности управления в сфере государственной и муниципальной службы, бизнесе. В противном случае в результате невостребованности способностей граждан возникает угроза национальной безопасности в силу низкой эффективности, а зачастую — потери управляемости социальными процессами.

Раскрытие социальной сущности и содержания государственной кадровой политики осуществляется с точки зрения различных подходов. При узкоуправленческом подходе она сводится в основном к набору формальных правил и норм, процедур и действий организационно-технологического характера, абстрагированных от конкретно-исторических условий страны и функционирования ее системы управления.

Социологический подход предполагает комплексный анализ «встроенности» кадровой политики в систему государственного управления, учет социально временных и социальнопространственных условий и факторов реализации задач этой системы. Выделение характеристик государственного управления в современном обществе связано с раскрытием таких понятий, как «социальное государство», «социальная политика»

и «социальное управление».

Социальное государство — одно из определяющих понятий современного цивилизованного государства. Это понятие призвано выразить такой тип государства, в котором реальная практика деятельности государственных институтов направлена на активное влияние на социальную сферу жизнедеятельности общества в интересах широких слоев населения, решение социальных проблем общества, социальных групп, отдельных личностей.

Однако, как отмечается в научной литературе, в современной российской Конституции не отражены важнейшие концептуальные задачи, свойственные социальному государству: такие как «обеспечение в обществе социальной справедливости», «равных возможностей для всех граждан», «всестороннего гармонического развития личности каждого человека», «недопущение резкого имущественного расслоения в обществе», «проведение перспективной демографической политики»1. Отсутствие этих задач снижает полноту характеристик социального государства.

К функциям социального управления относятся:

— обеспечение реализации потребностей развития общества и его подсистем;

— формирование критериев и показателей социального развития объектов;

— выделение возникающих в них социальных проблем;

— разработка и применение методов их решения;

— достижение планируемых состояний и параметров социальных отношений и процессов.

В самом общем виде социальное управление включает в себя:

— управляющее воздействие (постановка целей и формирование механизмов целедостижения);

— самоорганизацию — процесс формирования социальных связей и отношений внутри общества, который обладает относительной автономией и может не соответствовать сознательно поставленным целям;

— социально-организационный порядок (регулирование и саморегулирование), включающий социальные нормы (нравственные, правовые, административные и др.), правила, образцы поведения, соответствующие санкции, а также структуры и процедуры, которые выработаны сознательно и стихийно.

Выделим главные (с принципиальной содержательной теоретической позиции) специфические черты кадровой политики в постсоветской России:

— соответствие в той или иной мере генеральному направлению государственной политики — переводу общества на рыСм.: Гончаров П. К. Государство социальное: национальный общественно-научный проект / рук. проекта Г. Ю. Семигин; гл. ред. В. Н. Иванов // Социологическая энциклопедия: в 2 т.— М., 2003.— С. 222.

ночные демократические отношения, в отличие от предыдущего советского типа развития;

— очевидно, сохранение определенных черт, свойственных управленческой практике предыдущего исторического этапа;

— связь с реальными социально-экономическими, политическими и духовными процессами, происходящими в обществе.

Поэтому кадровая политика несет в себе отпечаток кризиса, переживаемого обществом на различных этапах своего развития;

— содержание, как и в любой политике, элементов науки и искусства для повышения эффективности; это особенно важно в условиях кризисного состояния общества;

— отражение специфики государственной и муниципальной службы1.

Социальная роль государственной кадровой политики выражается в ее принципах. Принципы представляют собой суть, первоосновы, центральные понятия, основные правила работы государственных органов с кадрами; они отражают наиболее существенное, устойчивое в этой работе. Другими словами, принцип — это определенное теоретическое суждение, главная идея, основание той или иной системы2. Известный специалист в области управления А. Файоль писал: «Без принципов мы во тьме, хаосе, без опыта и меры. Даже с наилучшими мы тоже в трудном положении. Принцип — это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может тем, кто знает путь в порт».

(Цит. по: Бабосов Е. М. Социология управления.— Минск,— 2002.— С. 46.) Разные авторы по-разному классифицируют принципы государственной кадровой политики. Ученые, принадлежащие к кадровой школе РАГС, придерживаются традиционного подхода и делят принципы на три группы:

— общие, или базисные;

— специальные;

— частные.

См.: Сельцовский П. А. Кадровая политика в условиях кризиса системы государственного управления // Социально-гуманитарные знания.— 2006.— № 6.— С. 295–311. (296–297) См.: Сулемов В. А. Указ. соч.— С. 191.

К общим, или базисным, относятся сущностные черты ГКП в целом. Они характерны для всех видов профессиональной деятельности и всех сфер работы с кадрами. Это — научность, реалистичность, законность, демократизм, комплексность, системность, единство, целостность и многоуровневый характер, гуманизм, перспективность, духовно-нравственный характер, гласность и открытость, социальная справедливость, принцип равных возможностей, отсутствие дискриминации при приеме на работу, объективная оценка профессиональных и личностнонравственных качеств работника.

К специальным принципам (содержательно-функциональные и организационно-политические) относятся те, которые выражают функциональное предназначение, приоритеты, содержательные элементы государственной кадровой политики, характерные для определенных видов и сфер профессиональной деятельности. Например, к государственной службе применимы следующие специальные принципы: равный доступ к государственной службе, подбор кадров по их профессиональным, деловым и нравственным качествам, профессионализм и компетентность кадров, сочетание преемственности и периодической обновляемости кадров, личная ответственность первого руководителя за подбор и работу с кадрами. Внепартийность и политическая нейтральность кадров, правовая и социальная защищенность кадров, стимулирование служебной карьеры кадров, контроль (в том числе и общественный) за служебной деятельностью и служебным поведением служащих.

К частным принципам ГКП относятся те, на основе которых осуществляется функционирование отдельных элементов кадровых процессов. Их особенностью является то, что они формулируются и реализуются не государством и его органами, а работодателями, но в строгом соответствии с базовыми и специальными принципами. Существуют принципы кадрового обеспечения государственного аппарата, принципы поиска, подбора и отбора кадров, принципы прохождения государственной службы, принципы служебного роста, профессионального развития, управления персоналом и др. В частности, в процессе профессионального развития следует соблюдать такие частные принципы, как: непрерывность, регулярность, новизна, связь с практикой, целесообразность профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации1.

Реализуя общие, специальные и частные принципы ГКП на практике, государство в лице государственных органов и должностных лиц регулирует в заданном направлении кадровые процессы и отношения в стране. По аналогии, то же самое можно сказать и в отношении других субъектов кадровой политики.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем состоит трансформация роли государства в кадровых вопросах в постсоветский период?

2. Раскройте социальную сущность ГКП.

3. Каковы функции социального государства?

4. Назовите базовые принципы социальной роли ГКП.

5. Назовите специфические принципы ГКП.

6. Назовите частные принципы ГКП.

2.2. Роль образования в осуществлении активной и эффективной кадровой политики

Вызывает недоумение, почему Россия, обладающая третью всех имеющихся на Земле природных ресурсов, находится на одном из последних мест по уровню и качеству жизни своего населения? Ответ на этот вопрос находится на поверхности.

Только интеллектуальные и высокопрофессиональные кадровые ресурсы делают общество культурным, образованным, профессионально трудоспособным, а следовательно, динамично развивающимся, процветающим и экономически, и духовно.

Проблему влияния образования, профессиональной подготовки на качество управления, трудовых процессов изучает теория человеческого капитала. Поскольку данная теория тесно смыкается с теорией государственной кадровой политики, коротко рассмотрим некоторые ее положения.

См.: Черепанов В. В. Указ. соч.— С. 383–384.

В настоящее время качественные характеристики работников, обеспечивающие их способность к различным видам трудовой деятельности, в том числе управлению, в научной литературе называются человеческим капиталом. Основой формирования человеческого капитала являются природные способности, образование и полученный профессиональный опыт. Теория человеческого капитала получила широкое распространение в США, а потом и во всем мире с начала 60-х гг. ХХ в. Поистине взрывное повышение интереса к теме человеческого капитала было обусловлено признанием высокой его отдачи, о чем свидетельствовали впечатляющие успехи советской науки и техники в послевоенные десятилетия, эффективная реализация в Западной Европе «Плана Маршалла», динамичный прогресс новых индустриальных стран и, наконец, развитие самих США. Стало очевидно: зависимость экономического роста от состояния образования кадров (различных его видов и уровней) носит не коньюнктурный, а устойчивый характер.

Теория человеческого капитала рассматривает образование и квалификацию как основу экономического роста и признает за теми работниками, которые обладают таким образованием и квалификацией, право на получение адекватных доходов.

Идеи теоретиков человеческого капитала легли на благодатную почву, подготовленную их предшественниками.

Вопрос о вкладе образования и квалификации персонала в экономический рост и величину доходов данного персонала классическая политэкономия решала в рамках трудовой теории стоимости. Задолго до К. Маркса А. Смит отмечал, что «один час занятия таким ремеслом, обучение которому потребовало 10 лет труда, может содержать в себе больше труда, чем работа в течение месяца в каком-нибудь обычном занятии, не требующем обучения»1.

Единицу человеческого капитала представляет не сам работник, а его знания, умения и навыки. Другое дело, что человеческий капитал вне его носителя — человека — не существует.

И в этом принципиальное отличие человеческого капитала от Петти В., Смит А., Кейнс Дж., Фридман М. Классика экономической мысли // Соч.— М.: ЭКСМО Пресс, 2000.— С. 12.

физического — машин и оборудования. Можно сказать, что по своей экономической сущности человеческий капитал ближе к ценностям информационного характера: например, к программным продуктам (которые нуждаются в материальном носителе).

Инвестиции в человеческий капитал могут быть прямыми и сопряженными. К прямым инвестициям относятся затраты на образование и профессиональную подготовку кадров, а к сопряженным — затраты на медицинское обслуживание, уход за детьми, другими словами, связанные с воспроизводством материальных носителей человеческого капитала. Прямые вложения в человеческий капитал увеличивают его объем, сопряженные — продлевают срок его эксплуатации, улучшают отдачу, сокращая заболеваемость и смертность.

Ценность работника как носителя человеческого капитала и уровень его оплаты существенно зависят от качества полученного образования и даже от того, какое конкретно учебное заведение он окончил. Значительное превышение уровня оплаты труда выпускников престижных вузов над средним вполне обоснованно. Правда, сегодня в России это правило игнорируется или действует в очень редких случаях. Более того, кадры, обеспечивающие научно-технический прогресс и потому высокий уровень рентабельности, — научные работники и преподаватели высших учебных заведений (даже самых престижных) — оплачиваются в России существенно ниже, чем квалифицированные рабочие базовых отраслей.

Существует моральный и физический износ человеческого капитала. Физический износ связан прежде всего со старением работника, возрастным снижением его работоспособности.

Имеет значение и забывание ранее полученных, но долго не использованных знаний, и психологический фактор: постепенная утрата специалистом интереса к своей работе, особенно если ухудшается мотивация и стимулирование.

Моральный износ человеческого капитала связан прежде всего с научно-техническим прогрессом и является важнейшей причиной вынужденной структурной безработицы. Появление принципиально новой продукции и снятие с производства устаревшей, рождение современных технологий, вытесняющих устаревшие и сокращающих рабочие места, — все это обесценивает определенные блоки знаний и навыков, что приводит к моральному износу человеческого капитала. Поэтому прогнозирование инноваций в национальной экономике позволяет не только предвидеть появление новых безработных, но и определить направления инвестиций, предназначенных на воспроизводство кадрового потенциала. Обязательным элементом воспроизводства человеческого капитала в наше время становится подготовка и переподготовка работников, в частности руководителей и специалистов в течении всей их трудовой карьеры1.

Краткое знакомство с теорией человеческого капитала позволит более глубоко понять роль образования в разработке и реализации государственной кадровой политики. В процессе развития общества кадровая политика тесно взаимодействует с рынком труда и переплетается с рынком образовательных услуг. Любая трансформация общества, и прежде всего экономики, приводит к реформированию системы образования. Утверждение рыночных отношений — сложнейший процесс, требующий балансировки экономических и социальных целей, выбора оптимальных способов их достижения. Пожалуй, главный просчет на этом пути — отказ государства и работодателей от заботы о сохранении и развитии кадрового потенциала. Далеко не сразу начали обращать внимание на проблему человека в экономике. И то только тогда, когда фактически был растрачен или почти полностью иссяк профессиональный потенциал, который был заложен предшествующим социальным строем, а тот профессиональный потенциал, который должен был прийти ему на смену, оказался либо не подготовлен, либо не тот, который нужен новой структуре экономики. Управление формированием требуемого профессионального потенциала для рыночной экономики показало, что структура труда в экономике развивалась сама по себе, а система воспроизводства кадрового потенциала, и прежде всего система подготовки специалистов, сама по себе. В результате при принятии в мае 2003 г. «КонцепСм.: Л. Бреслав, Б Лиловик, И. Ломова. Кадровый потенциал и пути его повышения // Человек и труд.— 2003.—№ 4.— С. 48–53. С. 48–49.

ции действий на рынке труда на 2003–2005 годы»1 председатель Правительства РФ вынужден был констатировать, что 40 % выпускников профессиональных образовательных учреждений не могут получить работу по специальности.

Экономические, социальные и политические задачи, стоящие перед российским обществом, требуют, как отмечается в «Концепции действий на рынке труда на 2003–2005 годы», принятой Правительством РФ 6 мая 2003 г. (№ 568-р), создания принципиально новой системы профессиональной подготовки и повышения квалификации, отвечающей условиям информатизации общества и образования. В соответствии с социальным заказом в новых условиях возрастает значение профессионально-личностных качеств специалиста, обеспечивающих конкурентноспособность на рынке труда, успешность профессиональной самореализации и построения карьеры, а также общей компетентности, мобильности, работоспособности, инициативности, трудолюбия.

Можно выделить некоторые тенденции в сфере профессионального развития кадров:

— во-первых, интеллектуализация массовых профессий;

— во-вторых, интернетизация их информационной базы;

— в-третьих, универсализация исполнительских функций;

— в-четвертых, маркетизация (ценностные ориентиры профессий перестраиваются в сторону их коммерциализации, профессионал превращается в товар);

— в-пятых, экстремизация труда (иногда к профессионалу предъявляются требования на пределе его возможностей).

Помимо функциональной грамотности, современный специалист должен обладать высоким уровнем социализации и готовности продолжить учебу в системе дополнительного профессионального образования. Это, в свою очередь, меняет цели, содержание, формы и средства обучения. В числе фундаментальных аспектов подготовки современного специалиста — востребованность его знаний на рынке туда, формирование компетенций, способности применять знания и опыт для решения конкретных задач.

См.: Турчинов А. И. Государственная кадровая политика как фактор динамичного развития России в условиях глобализации // Государственное и муниципальное управление.— 2000.— № 2.— С. 28–31.

Под социальным заказом рынка труда следует понимать определенную совокупность требований со стороны общества к системе образования, в частности, подготовке специалиста к профессиональной деятельности в информационной среде.

Разделяют внешние и внутренние требования социального заказа. К внешним относятся социально-экономические процессы в обществе, структура и состояние рынка труда, уровень развития производственных технологий, состояние и тенденции развития современного бизнеса, полноценная информатизация общества. К внутренним — увеличение объема необходимой для усвоения учебной информации, усиление потребности использования информационных технологий при обучении, создание профессионально ориентированной среды, маркетинг специалиста и формирование портфеля заказов на его целевую подготовку.

Десятилетнее накопление противоречий, вызванных шоковыми преобразованиями социально-экономических отношений российского общества в 1990-х гг., привело к необходимости кардинального изменения всей отечественной системы образования. В основу было положено два основных механизма стимулирования необходимых системных изменений в образовании.

Во-первых, это выявление и приоритетная поддержка лидеров — «точек роста» нового качества образования. Во-вторых, внедрение в массовую практику элементов новых управленческих механизмов и подходов — «центров кристаллизации» институциональных изменений. Конечная цель заключалась в достижении современного качества образования, адекватного меняющимся запросам общества и социально-экономическим условиям.

В условиях научно-технического прогресса особую роль играет высшее образование. В 2003 г. Россия вступила в Болонский процесс.

Каждый университет принимает самостоятельное положительное или отрицательное решение об участии в Болонском процессе.

Преимущества вхождения в Болонский процесс заключаются в следующем:

1. Академическая мобильность, совместимость (из одного университета можно перейти в другой, обмен осуществляется среди университетов-участников Болонского процесса).

2. Универсальное общеевропейское трудоустройство (где бы не учился, работать можешь везде, естественно, в пределах европейского образовательного пространства).

3. Конкурентноспособность европейского высшего образования.

Все это создало прочную основу повышения гибкости системы образования и возможности ее эффективного взаимодействия с рынком туда.

В нулевые годы впервые был предложен комплекс мер по совершенствованию системы образования, включая усиление ориентации профессионального образования на спрос, предъявляемый рынком кадров и рынком труда; реформирование системы бюджетного финансирования профессионального образования через введение государственных именных финансовых обязательств; развитие внебюджетного финансирования всех видов государственных и муниципальных учебных заведений.

Все это предоставило возможность создания программ прямого и косвенного вмешательства в механизм согласования рынка образовательных услуг с кадровым рынком и рынком труда.

В условиях модернизации производства работодателям требуются профессионально мобильные кадры. Учебные заведения в большинстве случаев не учитывают социальный заказ. В том, что выпускники не могут найти себе применение, повинно государство. Только оно в силах подхватить миллионы людей, обеспечить им переобучение с помощью индикативных мер направления их перераспределения: в малый бизнес, технологически новые отрасти производства. То есть необходима масштабная государственная программа, единая образовательная и кадровая политика, основанная на подуманной стратегии.

В этом отношении важнейшую роль играет система дополнительного профессионального образования (ДПО). ДПО — это целенаправленный процесс обучения граждан посредством реализации дополнительных образовательных программ оказания дополнительных образовательных услуг и информационно-образовательной деятельности за пределами основных образовательных программ в интересах человека, общества и государства.

В Российской Федерации на уровне правительства принят ряд видов ДПО, к наиболее распространенным из которых относятся повышение квалификации, стажировка и переподготовка кадров, и в этом контексте ДПО рассматривается как цивилизованный путь решения проблемы занятости населения России, являясь элементом системы государственной кадровой политики.

Термин «дополнительное профессиональное образование» — полисемантичен. Достаточно часто он употребляется в контексте повышения образовательного уровня в рамках одной профессии и обозначает форму послевузовского образования: факультеты или курсы повышения квалификации. Иногда дополнительное образование связывают с изменениями и дополнениями образовательных стандартов, необязательно в рамках послевузовского образования, и интерпретируют его как непрерывное повышение квалификации. В любом случае под дополнительным образованием подразумевают получение профессии или специальности, отличной от предусмотренной основной вузовской образовательной программой.

Дополнительное образование рассматривается как расширение квалификационного диапазона, когда термин «квалификация» употребляется в качестве синонима к понятию «профессия».

В начале 70-х гг. ХХ в. Международная организация труда (МОТ) начала разработку гибкой концепции профессионального образования. В результате была создана модульная технология обучения, позволяющая эффективно и в кратчайшие соки реагировать на постоянно изменяющиеся запросы производства.

Сущность модульного обучения заключается в последовательном усвоении обучающимися последовательных элементов профессиональной подготовки. Учебный элемент — это логически возможная часть действий работника, имеющая четкое начало и окончание и не могущая быть разделена на более мелкие элементы. Учебные элементы выполняются в пределах определенной профессии и группируются в модули обучения. МОТ разработала более 8 000 учебных элементов, используемых при обучении рабочих в различных областях: строительстве, автоделе, производстве сельхозмашин, энергетике. Все они включены в банк учебных элементов с соответствующей кодировкой и корректируются при использовании а различных странах в соответствии с национальной спецификой рынка туда и рынка образовательных услуг. Для обучения профессии необходимо пройти профессиональный отбор с помощью специальных тестов, которые помогают определить наклонности обучаемого, его интеллектуальное развитие, первоначальные и профессиональные знания, умения и навыки. По результатам тестирования выдаются заключения о способности претендента, составляется, если необходимо, индивидуальная программа обучения. Применение модульной технологии позволяет сократить сроки обучения и подготовки специалиста в конкретной и достаточно узкой области. Этот вид обучения адекватен образовательным установкам, потребностям и особенностям обучения взрослых людей.

На Международной конференции в Гамбурге в 1997 г. ДПО было названо ключом в ХХI в. В принятой декларации конференции было рекомендовано правительством всех стран считать образование взрослых одним из приоритетов государственной кадровой политики.

Центральной является проблема автономности, самостоятельности системы ДПО как составной, приоритетной части непрерывного образования. В намеченной в России модернизации образования по части ДПО приоритетным направлением определено развитие высших учебных заведений, осуществляющих дополнительное профессиональное образование, в том числе путем формирования в своей структуре специальных подразделений. Формирование же самостоятельной системы ДПО потребует создания и развития соответствующей нормативной правовой базы, формирования сети образовательных учреждений, развития и сочетания различных организационных форм и управления, подготовки соответствующих кадров не только педагогических, но и административных, решения вопросов, связанных с повышением их квалификации, ведения научных исследований по проблемам ДПО.

Развитие нормативно-правовой базы должно идти по следующим направлениям:

1. Обеспечение прав граждан на непрерывное образование в течение всей жизни.

2. Стимулирование работодателей и работников к постоянному совершенствованию профессиональных и деловых качеств путем финансовых вложений в образование.

3. Предоставление определенных льгот образовательным учреждениям ДПО.

4. Совершенствование управления ДПО.

Достижение этих целей сделает возможным своевременное и качественное обеспечение рынка труда кадрами необходимых специальностей в соответствии с социально-экономическими преобразованиями в стране, позволит реализовать потребности личности в самосовершенствовании.

Концепция профессионального образования предполагает включение дополнительного профессионального образования в качестве второго образования. Второе образование в некоторой степени стоит выше первого базового, так как обучающийся уже находится на определенном уровне профессиональной подготовки и новые знания воспринимает более сознательно и глубоко, чем выпускники школ. Человек, обучающийся в системе дополнительного профессионального образования, — зрелый и состоявшийся специалист, дополнительные знания ему нужны для успешной служебной карьеры1.

Система ДПО при определении спектра образовательных услуг ориентируется на потребности заказчика, свободного в выборе своего образовательного пути. При этом профессиональное обучение должно быть встроено в карьеру специалиста, что возможно только при разделении учебных планов на блоки модульного типа.

Современное состояние взаимодействия рынка образования и рынка образовательных услуг весьма противоречиво. Существует разрыв между квалификацией и требованиями к специалисту. Реалии повседневной жизни заставляют человека определять свою потребность в профессиональном уровне. Решать эту проблему берутся стихийно возникающие учреждения дополнительного образования. В современных условиях знания быстро устаревают и дополнительное образование становится настоятельной потребностью.

Развитие системы ДПО находится в прямой зависимости от востребованности услуг, предлагаемых учреждениями системы Иванова И. Образование работника становится непрерывным // Служба кадров и персонала (СКиП).— 2004.— № 9.— С. 82–86.

реальному сектору экономики. Для этого образовательные учреждения должны решать целый ряд новых задач:

1. Глубокое погружение в проблемы заказчика, тесное сотрудничество с организациями, ответственными за развитие учреждения.

2. Массовое вовлечение среднего и нижнего управленческого уровней, специалистов в реализацию проектов реформирования нового управленческого мышления.

3. Содействие предприятиям в развитии систем внутриорганизационного обучения через подготовку менеджеров для этих проектов. Создание методологических и правовых основ функционирования системы ДПО на предприятиях и в организациях.

4. Создание методического и кадрового обеспечения консультационных образовательных проектов, учебного и методического обеспечения.

5. Создание инфраструктуры для реализации совместных образовательных проектов в реальном секторе экономики, формирование условий, стимулирующих участие ведущих специалистов на предприятиях и в учреждениях ДПО, организация регулярных стажировок и т. д.

6. Формирование нового понимания качества образования, соответствующего новым задачам системы и международным стандартам управления качеством, разработка методологии и информационно-методического обеспечения исследований качества обучения и взаимосвязи его с карьерным ростом кадрового состава и персонала в целом.

Учебные заведения послевузовского и дополнительного образования должны изучать конъюнктуру рынка труда, оценивать спрос на кадры специалистов, отслеживать процесс трудоустройства выпускников и активно участвовать в этом процессе.

При этом необходимо ориентироваться на структурные изменения в экономике, непосредственно влияющие на ситуацию с занятостью.

Потребность в профессиональном росте и повышении квалификации связана не только с расширением объема знаний в своей профессиональной сфере. Такая потребность формируется в результате необходимости осознавать, осмысливать и рефлексировать вертикальные и горизонтальные связи с другими сферами, с развитием таких навыков и умений, которые косвенно влияют на уровень профессионального мастерства, в том числе компьютерная подготовка, навыки делового взаимодействия и управления1.

Особенно отчетливо потребность в дополнительном образовании кадров проявляется в решении проблемы информатизации производства и всех других сфер жизни общества. Информатизация стала одним из важнейших инструментов содержательной, методологической и организационной перестройки образования в целях повышения его эффективности и приближения к реалиям современной жизни. Цель информатизации — глобальная рационализация интеллектуальной деятельности на основе использования новых технологий, радикальное повышение эффективности и качества подготовки специалистов до уровня, соответствующего требованиям постиндустриального информационного общества.

Успешное согласование образовательной и кадровой политик невозможно без координатора — рынка труда. Его роль могут и должны выполнять соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления. В число задач государственной важности должна войти разработка комплексной образовательной программы с единой информационной базой данных о состоянии спроса и предложения на рынке труда.

Можно выделить три составляющих процесса развития кадровых ресурсов. Первая — требования к развитию конкретного человека, которые вытекают из потребностей рынка труда; вторая — готовность человека принять знания; третья — способность учебных заведений реализовать возможности человека принять новые знания. Погрешность в любой части этого «треугольника» приводит к тому, что образование не приносит ожидаемого эффекта2.

См.: Иванова И. Образование работника становится непрерывным…— С. 82–86.

См.: Лукин В. Единство образовательной и кадровой политики — путь снижения структурной безработицы // Человек и труд.— 2003.— № 10.— С. 23–25.

Сегментированность российского рынка труда при достаточно сильных различиях отдельных сегментов наряду со слабой мобильностью кадровых ресурсов (в России работник привязан не к рабочему месту, а к квартире и прописки в отличие от Запада, где главное — работа. Если есть работа, то все остальное решается само собой) определяет целесообразность разработки программы государственного регулирования согласованности рынков образования и труда «снизу вверх», т. е.

выработки основных направлений согласования региональных рынков образовательных услуг и труда с последующим их синтезом на основе государственных приоритетов. Этому способствует и общая тенденция регионализации социальной сферы России. В ее рамках финансирование 90 % учреждений начального профессионального образования и 10 % учреждений среднего профессионального образования передано на региональный уровень1.

При подготовке государственного задания для специалистов с высшим образованием большое внимание уделяется территориальным особенностям и перспективам социально-экономического развития регионов.

К настоящему времени накоплен определенный опыт выработки решений по согласованию рынков образовательных услуг и труда. Необходимость согласования большого количества параметров рынков образования и труда обусловливает взятие за основу методов экономико-математического моделирования. В мировой практике используется огромное количество подобных методов. Российские ученые пытаются адаптировать их к отечественным условиям. В основу информационного обеспечения моделей закладываются данные государственных статистических служб и органов, проводящих государственную политику занятости, а также специализированные опросы работодателей. Однако российская действительность Спрос и предложение на рынке труда и образовательных услуг в регионах России: сб. докл. по материалам Всероссийской науч.-практ. Интернетконференции с международным участием / ПетрГУ.— Петрозаводск, 2004.— Кн. 1.— С. 5.

не позволяет эффективно использовать зарубежные модели.

Причин несколько.

1. Методы, используемые в западных странах, основываются на четких тенденциях развития. Что касается России, то она находится в условиях первоначального накопления капитала на этапе формирования рыночных социально-трудовых отношений и до настоящего времени не имеет четко определенных приоритетов развития в рамках международного разделения труда.

2. В условиях трансформации механизма хозяйствования незначительное воздействие как извне, так и внутри социальноэкономической системы может привести не только к изменению тенденций, но и самих целей развития системы. В развитых странах такие возмущения могут быть погашены вследствие устойчивой взаимообусловленности процессов и явлений.

3. Российские работодатели, принимая решения в условиях отсутствия четко разработанной и реально выполнимой концепции приоритетов и критических технологий общенационального значения, при планировании своей деятельности исходят в большинстве случаев из краткосрочных целей своего развития. В силу этого объединенная заявка всех работодателей не может быть эффективной, если будет взята за основу построения модели согласования рынков образовательных услуг и труда.

Для выработки обоснованных управляющих решений относительно согласования региональных рынков образовательных услуг и труда необходимо иметь долгосрочную комплексную научно обоснованную концепцию развития региона, на основе которой нужно построить модель динамики вектора соотношения спроса и предложения на рынке труда в квалификационно-отраслевом разрезе (по уровню образования и специальностям). Модель позволит проверить возможность достижения целей Концепции социально-экономического развития регионов и разработать мероприятия по повышению эффективности ее реализации1.

Кузьминова Т. В. О взаимодействии рынка труда и рынка образовательных услуг // Уровень жизни населения регионов России.— 2006.— Август.— С. 31–37.

Таким образом, государственная кадровая политика реализуется на основе глубокого и всестороннего согласования потребностей рынков труда и образовательных услуг.

Контрольные вопросы и задания

1. Как называется теория, изучающая влияние образования и профессиональной подготовки на экономический рост страны?

2. Назовите основные тенденции в сфере профессионального развития кадров.

3. В чем состоят особенности внешних требований социального заказа и их отличие от внутренних?

4. Когда и с какой целью принят национальный проект «Образование»?

5. Раскройте сущность Болонского процесса.

6. Для чего вводится дополнительное профессиональное образование (ДПО)?

7. Раскройте сущность модульной системы.

2.3. Развитие трудового и кадрового потенциала современной России

На Западе широкое распространение получила теория человеческих ресурсов. Достаточно широко эта проблема освещается и в отечественной печати. О чем идет речь и какое это имеет отношение к государственной кадровой политике? Когда говорят о человеческих ресурсах, то имеют в виду трудоспособную часть населения, обладающую физическими и интеллектуальными возможностями к трудовой деятельности, способной производить материальные блага или оказывать услуги. Это примерно то же самое, что мы называем кадровым потенциалом, который, собственно, и является объектом теории государственной кадровой политики1.

Статистическим критерием отнесения какой-то части населения к трудовым ресурсам является законодательно опредеСм.: Маренков Н. Л., Алимарина Е. А. Управление трудовыми ресурсами.— М.: Моск. финан.-экон. ин-т; Ростов н/Д: ФЕНИКС, 2004.— С. 6.

ленный для каждой страны возраст начала и окончания трудовой деятельности. В России трудоспособным возрастом считается 16–59 лет включительно у мужчин и 16–54 года у женщин.

В ряде стран нижняя граница трудоспособного возраста установлена от 14–18 лет, а верхняя увеличена до 65 лет. В России также рассматривается вопрос об увеличении срока трудоспособности, но в современных условиях средняя продолжительность жизни такова, что значительная часть населения просто не сможет дожить до окончания трудоспособного возраста.

Однако не все население в трудоспособном возрасте занято производством материальных благ или оказанием услуг. Часть людей по ряду обстоятельств не включена в общественное производство. Среди них можно назвать тех, кто не работает по собственному желанию, тех, кто не может найти работу, и тех, кто является нетрудоспособным в связи с инвалидностью. Не занятая в экономике часть трудоспособного населения относится к потенциалу трудовых ресурсов.

Начиная с 1993 г., в России осуществляется переход на международную систему квалификации состава населения. Она предполагает выделение в составе трудовых ресурсов экономически активного и экономически неактивного населения. К экономически активному населению относится часть населения, обеспечивающая предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. В ее состав входят как занятые, так и безработные.

Экономически неактивное население включает учащихся дневных учебных заведений, пенсионеров по старости или инвалидности, лиц, занятых в домашнем хозяйстве, тех, кто прекратил поиск работы, исчерпав все возможности ее получения, но готов работать, а также лиц, которым нет необходимости работать независимо от источника дохода.

Важнейшим условием развития экономики страны является воспроизводство трудовых ресурсов как части воспроизводства населения.

Различают три типа воспроизводства населения:

— расширенное воспроизводство, характеризуемое повышением числа рождений над числом смертей;

— простое воспроизводство, когда число рождений и число смертей равно, а численность населения стабильна;

— суженное воспроизводство, означающее сокращение численности населения вследствие превышения смертности над рождаемостью.

Рождаемость и смертность рассчитываются на 1000 человек населения (в промилях) и измеряются с помощью коэффициентов и таблиц. Разница между числом родившихся и числом умерших называется естественным приростом, или естественной убылью населения. Численность населения России постоянно сокращается в связи с уменьшением рождений и увеличением смертности. По данным ООН, демографический прогноз для России предполагает, что по сравнению с 2000 г. в 2025 г.

численность населения сократится со 146,3 млн человек до 131,4 млн человек1.

Кадры являются самым значительным ресурсом общества, любой страны, любой организации. Недаром в западных странах, говоря об управлении человеческими ресурсами, подразумевают именно кадры. Сегодня эффективно управлять кадрами можно только при обязательном использовании современных научных исследований в области менеджмента и управления персоналом как одного из его направлений. Теория и практика в этом отношении еще только складываются, имея в виду российские особенности.

Актуализация проблемы государственного регулирования социально-трудовых отношений обусловлена целым рядом обстоятельств и связана прежде всего с трансформационными процессами, кризисными явлениями в демографической и социально-экономической областях, а также обусловливается достижениями науки и техники, появлением новых знаний и технологий, переходом к информационному обществу. Рыночные социально-экономические условия хозяйствования привели к появлению новых субъектов труда и требований к кадрам, породили новые модели трудового поведения граждан и характер трудовых отношений, а также новую институциональную основу этих изменений. Эти процессы объективно изменили «конфигураСм.: Маренков Н. Л., Алимарина Е. А. Управление трудовыми ресурсами.— М.: Моск. финан.-экон. ин-т; Ростов н/Д: ФЕНИКС, 2004.— С. 12.

цию» социально-трудового, кадрового потенциала общества, обусловили новые подходы к его регулированию.

Анализ современного функционирования социальных институтов труда и их подсистем в регулировании кадрового потенциала позволяет выявить ряд тенденций, которые изменяют стратегию управленческих воздействий на эту сферу: усиливается неравенство между странами и внутри отдельных стран, образуются глобальная экономика, периферия, полупериферия, что обусловливает интенсивность, количество и качество трудовых миграций; полноценными субъектами регулирования становятся транснациональные корпорации, бизнес, структуры гражданского общества, что требует от государства координации управления кадровыми ресурсами; значимыми становятся тенденции стремления кадровых сообществ, трудовых коллективов к свободе в условиях, видах и формах трудовой деятельности, социальной защищенности и к «участию в решениях»

(трипартизм, договорные соглашения, общественные слушания и др.); усиливается роль социокультурных норм в трудовом поведении персонала (корпоративная культура).

Рыночные институты оказались не в полной мере готовы к организации трудовой сферы и без государственного регулирования работают неэффективно.

Формирование, использование и развитие кадрового потенциала общества делают необходимым институциональное регулирование этих процессов. В этой связи повышается роль научного сопровождения регулирования кадрового потенциала общества, выработка соответствующих теоретико-методологических основ, практико-управленческих стратегий и методов.

Регулирование кадрового потенциала современного российского общества имеет сложную многоуровневую структуру:

первичный уровень — основывающийся на ценностях и нормах личности, группы и общества; управленческий — формирующий, внедряющий и поддерживающий образцы кадровой работы непосредственно в организациях (должностные регламенты, корпоративные кодексы и др.); институциональный — учреждающий и закрепляющий модели кадровой работы и управления персоналом в различных сферах социальной и экономической жизни; социетальный уровень — образующий и реорганизующий социально-политические институты, связанные с кадровой деятельностью в национальном масштабе. Каждый уровень выполняет наблюдательные, контролирующие и регулирующие функции по отношению к нижестоящему уровню.

В современных условиях важное значение приобретает пятый уровень — наднациональный, где транснациональные институты оказывают влияние на процессы трудовой миграции1.

Регулирование кадрового потенциала предполагает определенный «социальный порядок», имеющий естественное и рациональное проявления. В настоящее время регулирование происходит в режиме правового и социально-культурного лага (запаздывания) или совмещения прошлого с новыми реалиями. Запаздывание касается законов о труде, молодежной занятости, трудовой миграции и т. д. Достаточно сказать, что только в феврале 2002 г. был введен новый Трудовой кодекс Российской Федерации, который фактически приостановил десятилетнее формирование трудовых отношений не на правовой основе. Но за это время сформировалось немалое количество работников и работодателей, для которых трудовые отношения устанавливаются «по понятиям», выплаты зарплаты зависят только от желания работодателя, а уровень бесправия работника во многих организациях можно сравнить с состоянием до 1861 г.2 Регулирование трудового потенциала общества — это упорядочение управленческого воздействия на его формирование, использование и координация государством методов и технологий, обеспечивающих его качественное развитие. В этой связи управленческая задача состоит в выработке регулятивных механизмов эффективного использования кадровых ресурсов и ресурсного подхода к регулированию.

Такой подход может быть представлен в системе компонентов кадровой политики, которая складывается из двух блоков факторов: социально-структурных и социально-функциональных.

См.: Турчинов А. И. Государственная кадровая политика как фактор динамичного развития России в условиях глобализации // Стратегии динамического развития России: единство самоорганизации и управления.— М.: Проспект, 2004.— Т. 1.— С. 180–192.

См.: Там же.— С. 183.

Выделяемые в социально-структурном блоке факторов ресурсные группы молодежи, средних слоев населения, гендерных и миграционных групп, пенсионеров и других, имеют значительные нереализованные возможности и предполагают адекватные регулятивно-управленческие механизмы по вовлечению их в активную социально-экономическую жизнь. Блок социально-функциональных фактов складывается из технологических, интеллектуально-образовательных, интеграционных, коммуникационных, культурно-идеологических ресурсов. Формирование, использование и развитие кадрового потенциала предусматривает институциональное регулирование этих ресурсов, эффективность и слаженность социальных институтов в едином правовом и нормативном поле.

Выделим институциональные комплексы, регулирующие кадровый потенциал современного российского общества: властнорегулирующий, социально-экономический и социокультурный.

Властно-регулирующий комплекс (государство, законодательные и исполнительные органы) связан с процессом законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и представляет собой вектор развития и методы политического воздействия на социально-экономические процессы в обществе.

Содержание деятельности кадрового состава этих органов сосредоточено на планировании и проектировании будущего, конструировании иной реальности, создании новой связи и трудовых отношений, регулировании спонтанных процессов самоорганизации.

Социально-экономический комплекс кадровых отношений через производство, инфраструктуру, услуги, рынки, собственность, бизнес и т. д., обеспечивая производство и распределение товаров и услуг, соединяя экономическую жизнь с другими сферами общественной жизни, представляет поле для организации и регулирования кадрового потенциала общества. Сюда же входят институты социальной сферы, обеспечивающие соответствующий уровень и качество жизни населения.

Бизнес создает рабочие места, выдвигает требования к качеству кадрового состава, к образованию, «дает задания» науке, институтам социально-культурной сферы.

Социокультурный комплекс кадровых процессов и отношений включает нормы, образцы, ценностные ориентации кадрового состава, которые фактически регулируют отношения в процессе труда. В этом комплексе выделяются: а) нормативно-регулирующие институты (образование, религия, семья, нравственность, трудовая этика и т. д.), воспроизводящие культурные и социальные ценности кадровой работы, адаптации и социализации персонала; б) регламентирующие институты (распределение обязанностей, должностные инструкции, правила проведения конкурсов, аттестации и т. д.), регулирующие практику кадровой работы.

Регулирование кадрового потенциала предполагает различные форматы: общества в целом, региона, муниципального образования, отрасли, организации:

— В формате общества речь идет о повышении средней продолжительности жизни, снижении уровня заболеваемости, производственного травматизма, создании доступной и качественной системы образования, повышении интеллектуальнообразовательного уровня населения, инновационной подготовке кадров, внедрении в жизнь достижений науки и производства.

Кроме того, важное значение имеет принятие норм и стандартов по повышению уровня и качества жизни населения, снижение дифференциации доходов, создание адекватных современным условиям институтов социальной защиты; регулирование рынка труда, расширение различных форм и видов использования труда мигрантов и др.

— В формате региона и муниципалитета — заключение трехсторонних соглашений по гибким видам занятости и уровню оплаты труда; совершенствование системы подготовки и повышения квалификации кадров, в том числе управленческих, создание условия для безопасного труда, создание и совершенствование инфраструктуры жизнеобеспечения, внедрение социального партнерства.

— В формате отраслей и организаций — внедрение гибких форм и видов занятости и перераспределение продолжительности рабочей недели, разработка технологий по повышению производительности труда и снижению травматизма, установление оплаты труда, адекватной современному уровню жизни, развитие системы отбора, подготовки и движения кадров, карьерного роста, создание условий для безопасного труда, корпоративной культуры и социального партнерства1.

Государственное регулирование кадрового потенциала предполагает необходимость выработки критериев как количественных (социально-демографических, социально-экономических), так и качественных (образовательных, квалификационных, культурных и т. д.).

Количественные и качественные показатели позволяют оценить состояние кадрового потенциала с различных сторон, представить полную картину по принципу дополнительности.

Они выступают важным средством анализа и оценки институциональной эффективности регулирования кадрового потенциала и социально-трудовых отношений. Использование диагностики состояния кадрового потенциала позволяет получить репрезентативную информацию о кадровом потенциале общества как в целом, так и по регионам и отраслям народного хозяйства, разработать соответствующие управленческие технологии; создать базу данных, позволяющую субъектам государственнообщественного регулирования анализировать, давать общественную и профессиональную оценку тенденциям, закономерностям развития кадрового потенциала на различных уровнях и вырабатывать соответствующие стратегии.

Воспроизводство социально-трудового потенциала в рамках государственной кадровой политики представляет собой открытую систему, которая органично вписывается во внешнее окружение и испытывает одновременно воздействие многих факторов, действующих как со стороны системы более высокого порядка (например, экономической, социальной), так и со стороны других систем (например, рынка труда).

Государственное регулирование кадровой сферы, которая зависит от социальной модели общества, и рамки которой определяют позицию государства по отношению к обществу, является результатом эволюции комплекса факторов (экономических, См.: Маркин В., Кижеватова В. Стратегии регулирования социальнотрудового потенциала Российского общества // Власть.— 2008.— № 4.— С. 56–60.



Pages:   || 2 | 3 |
Похожие работы:

«УТВЕРЖДАЮ Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации Г.Г.ОНИЩЕНКО 22 декабря 2009 г. Дата введения апреля 2010 год...»

«ВЫСШЕЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ОБРАЗОВ АНИЕ СОВРЕМЕННАЯ РУССКАЯ ЛИТЕРАТУРА КОНЦА XX — НАЧАЛА XXI ВЕКА Под редакцией С. И. Тиминой Учебное пособие для студентов учреждений высшего профессиона...»

«1 Ирина Короткина Академическое письмо учебно-методическое пособие для руководителей школ и специалистов образования LAP LAMBERT Academic Publishing Содержание Введение Раздел 1. Программа курса «Академическое письмо для руковод...»

«Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Владимирский государст...»

«Демографический архив Л.Е. Дарский, М.С. Тольц Демографические таблицы Учебное пособие Под редакцией М.Б. Денисенко МОСКВА – 2013 УДК 314(075.8) ББК 60.7я73 Д20 Редакционная коллегия серии «Демографический архив»: Васин С.А., Данилова И....»

«МИНСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ КАФЕДРА ГУМАНИТАРНЫХ ДИСЦИПЛИН «УТВЕРЖДАЮ» Зав. кафедрой гуманитарных дисциплин В.Я. Кочергин «» 2005 г. СОЦИОЛОГИЯ МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫПОЛНЕНИЮ КОНТРОЛИРУЕМОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБО...»

«Н. В. ГОРОДНОВА ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ Учебное пособие Министерство образования и науки Российской Федерации Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина Н. В. Городнова ГОСУДАРСТВЕННЫЙ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ Учеб...»

«ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (БАНК РОССИИ) Методические рекомендации по определению участников банковской группы, отчетные данные которых подлежат включению в консолидированную отчетность и иную информацию о деятельности банковской группы « 27 » октября 2016 г. № 40-МР 1. В целях определения...»

«Аббасов И.Б.УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Основы графического дизайна на компьютере Photoshop в • Растровая графика • Обработка изображений • Работа со слоями • Цветовые модели и режимы • Тоновая и цветовая...»

«Королёв А.Ю., Королёва А.А., Яковлев А.Д.ВООРУЖЕНИЯ, ТЕХНИКИ И ОБЪЕКТОВ МАСКИРОВКА Санкт-Петербург МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УНИВЕРСИТЕТ ИТМО А.Ю.Королёв, А.А.Королёва, А.Д.Яковлев МАСКИРОВКА ВООРУЖЕНИЯ, ТЕХНИКИ И ОБЪЕКТОВ Учебное пособие Санкт-Петербург Королёв Александр Юрьевич...»

«АЛТАЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЦЕНТР ОЦЕНКИ КАЧЕСТВА ОБРАЗОВАНИЯ МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РАЗРАБОТКЕ БАНКА ТЕСТОВЫХ ЗАДАНИЙ БАРНАУЛ 2009 Центр оценки качества образования АлтГУ Методические рекомендации по разработке...»

«федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ГЕОДЕЗИИ И КАРТОГРАФИИ (МИИГАиК) Гуманитарный факультет проф. Соколова Н.В. МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ РИСУНОК РЕЛЬЕФА Зари...»

«А. А. РЕМПЕЛЬ А. А. ВАЛЕЕВА МАТЕРИАЛЫ И МЕТОДЫ НАНОТЕХНОЛОГИЙ Учебное пособие Министерство образования и науки Российской Федерации Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина...»

«Содержание Тематическое планирование......................... 4 Методические указания............................. 21 Глава 1. Преобразования пространства............. 21 Глава 2. Многогранники......................... 51 Глава 3. Фигуры вращения................»

«Боевое применение самолёта МиГ-29 Методическое пособие лётчику ( Издание второе, исправленное и дополненное) 1. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БОЕВЫХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ САМОЛЁТА 1.1 Назначение и состав комплекса вооружения Комплекс вооружения истребителя МиГ-29 предназначен д...»

«Apogee Prepress 9 для Windows и Macintosh Учебное пособие 2 ТОРГОВЫЕ МАРКИ, АВТОРСКИЕ ПРАВА И ЛИЦЕНЗИОННОЕ СОГЛАШЕНИЕ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ Trademarks, Copyright Agfa и ромб Agfa марки Agfa-Gevaert N.V. или его филиалов. and EULA Apogee торговая марка Agfa Graphics N.V. Не упомянутые здесь имена и...»

«МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПУТЕЙ СООБЩЕНИЯ (МИИТ) Кафедра «Менеджмент» Г.В. Власюк ОСНОВЫ МАРКЕТИНГА Рекомендовано редакционно-издательским советом университета в качестве учебного пособия для специальностей «Реклама» «Связи с общественностью» Москва — 2009 УДК 658 В 58 Власюк Г.В. Основы маркетинга...»

«Министерство образования Российской Федерации Московский государственный университет геодезии и картографии (МИИГАиК) Утверждено методической комиссией геодезического факультета МИИГАиК Геодезические работы по наблюдению за дефо...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГЛАВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВОСПИТАТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ВОСПИТАНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ Учебное пособие Под общей редакцией начальника Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации...»

«М И Н И СТЕРС ТВО О БО РО Н Ы РОССИЙСКО Й Ф ЕД ЕРАЦ И И Т ЕХН О Л О ГИ Я МЕТОДАМИ НИЗКОЧАСТОТНОЙ ИМПУЛЬСНОЙ ЭЛ ЕКТРО ТЕРА П И И АППАРАТОМ АФТ СИ-01-” МтсроМед I) ВО ССТАН О ВИ ТЕЛЬНО Й М ЕД ИЦ ИН Е (Методические рекомендации) А Ф Т СИ-01-«МикроМсд» М ЕТ...»

«ДЕПАРТАМЕНТ НАУКИ, ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА ГОРОДА МОСКВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКАЯ АКАДЕМИЯ РЫНКА ТРУДА И ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ (ГОУ МАРТИТ) Ул. Молодогвардейская, д. 46, корп. 1, г. Москва, 121351 Тел./Факс (499) 346-30-50. E-mail: inf...»

«ОБРАБОТКА ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫХ ДАННЫХ В MS EXCEL Хабаровск МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Тихоокеанский государственный университет» ОБРАБОТКА ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНЫХ ДАННЫХ В...»

«Николай Альбертович Кун Что рассказывали греки и римляне о своих богах и героях Что рассказывали греки и римляне о своих богах и героях / Н.А. Кун: АСТ, Астрель; Москва; 2010 ISBN 978-5-17-061444-8, 978-5-271-24925-9 Аннотация Повес...»

«ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА ЛАБОРАТОРНЫЙ СОВЕТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА Качественное и количественное определение генетически модифицированн...»








 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.