WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 |

«АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ ...»

-- [ Страница 1 ] --

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВО «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РФ»

На правах рукописи

АЛЕКСЕЕВ ДЕНИС БОРИСОВИЧ

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

12.00.14 – административное право; административный процесс Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, Кинев А.Ю.

Москва 2015 Оглавление Введение…………….…….………………..……

Глава 1. Теоретические и правовые основы государственной контрольной деятельности в Российской Федерации ………………….

. 13 § 1. Историко-теоретические основы государственной контрольной деятельности …………………………………………..……….. 13 § 2.

Система государственного контроля в Российской Федерации:

система видов, система организационно-правовых форм, система источников правового регулирования…………….………………………………..……... 55 § 3. Концепция развития государственной контрольной деятельности ……………………………………………………………………. 78 Глава 2. Организационно-правовые формы контрольной власти...... 90 § 1. Организационно-правовые формы государственного контроля за законностью осуществления государственной власти……………………..90 § 2. Организационно-правовые формы государственного контроля за законностью и безопасностью хозяйственной деятельности частных субъектов………...…



§ 3. Организационно-правовые формы государственного контроля смешанного типа………………………………………………………………. 171 Заключение…...……………………

Библиографический список использованных источников........... 210 Приложения ….….…..……….…...………...………………….…..….. 231

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Контроль является одной из функций управленческой деятельности. Непрерывность процесса государственного управления требует своевременной адаптации контрольных механизмов под динамично развивающиеся условия государственно-правовой действительности. Процесс совершенствования государственной контрольной деятельности становится особенно актуальным в современном информационном обществе интернет-блогов и социальных сетей, когда отношения общества и государства приобретают совершенно новые формы диалога и реальные механизмы взаимного контроля.

Все более реальные очертания в построении государственного аппарата приобретает процесс институционализации государственной контрольной власти, которая все чаще становится предметом научных исследований. Эта тенденция требует тщательного системного подхода к изучению самой сущности государственного контроля. Только качественный научнотеоретический подход к этому процессу позволит избежать законодательных ошибок в построении стройной системы государственной контрольной деятельности. Теоретически обоснованный каркас государственного контроля как функции управления поспособствует пусть не систематизации, но хотя бы элементарному упорядочиванию огромного массива законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности, устранению терминологических противоречий при использовании понятий «контроль» и «надзор» в нормативно-правовых актах на основе простых и очевидных критериев.

В последние годы законодатель все чаще уделяет внимание контролю в различных его проявлениях. Так, в 2013 году были приняты Федеральный закон от 07.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»1, Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»2, Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»3. В 2014 году вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»4. Кроме того, изменения коснулись и основного закона страны. Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»5 изменена терминология главы 7 Конституции, и теперь она именуется «судебная власть и прокуратура». Тем самым законодателем, наконец, подтвержден особый нейтральный конституционно-правовой статус прокуратуры РФ. Вступил в силу Кодекс административного судопроизводства6, в очередной раз, обособивший судебную форму контроля за публичной администрацией.

Помимо контроля за законностью деятельности государственных органов при реализации ими государственной власти не менее важным является и такое направление контроля, которое призвано обеспечить безопасность деятельности граждан и организаций в различных материальных сферах жизни. К сожалению, бесконтрольность во многих таких сферах зачастую приводят к гибели людей. СМИ, по-прежнему, оповещают нас о тонущих речных теплоходах с детьми, крушениях самолетов с хоккейными командами, и других вопиющих фактах из разных уголков страны. По мнению большинства из опрошенных Россиян (37 %) для предотвращения подобных трагедий в будущем необходимо усилить меры контроля за соответствующими сферами обслуживания населения7. Однако СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2305.

СЗ РФ. 2013. № 19. ст. 2304.

СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.

, СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213 СЗ РФ. 2014. № 6. ст. 548.

СЗ РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1391 Инициативный всероссийский опрос ВЦИОМ проведён 23-24 июля 2011 г.

Опрошено 1600 человек в 138 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России / Официальный сайт ВЦИОМ // URL:

http://wciom.ru/index.php?id=236&uid=111845 не в тотальном контроле необходимо искать решение имеющихся проблем. В первую очередь должно быть уделено внимание научно-теоретической систематизации различных направлений контрольной государственной деятельности с целью устранения излишек контроля. В декабрьском послании Федеральному собранию 2014 года Президент России поставил задачу избавления бизнеса от бесконечного навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов, призвав перейти их к новым подходам в работе.8 В этой связи Министерство экономического развития подготовило проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации». Однако, на наш взгляд, проект в существующем на сегодняшний день виде не решает главной, с нашей точки зрения, задачи систематизации государственной контрольной деятельности и не соответствует заявленному наименованию.

Только в рамках выстроенной структуры можно установить порядок взаимодействия различных форм контроля на всех ее уровнях. Иными словами, прежде чем наводить порядок в деятельности по контролю, необходимо создать такую систему и навести порядок ней самой. Все описанные выше факторы детерминируют потребность разработки фундаментальной концепции системы государственного контроля, адекватной реалиям современной России.

Объектом настоящего исследования являются общественные правоотношения, возникающие при осуществлении государственной контрольной деятельности. Предметом данной работы стали общетеоретические аспекты системы государственного контроля в современной Российской Федерации, а также отдельные проблемы законодательства и правоприменительной практики субъектов контрольного механизма государства.

Официальный сайт Президента РФ/ URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47173

Методология исследования. Методологическую базу данного диссертационного исследования теоретических и практических аспектов государственного контроля составили как общенаучные, так и специальные правовые методы изучения. Прежде всего, в работе применялись системный анализ, восхождение от абстрактного к конкретному. Также были использованы метод толкования правовых норм, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и некоторые другие методы.

Цель данной научной работы заключается в комплексном теоретическом исследовании контрольной государственной функции и практической разработке на этой основе современной системы органов государственного контрольного механизма.





Достижение поставленной цели требует решение нижеследующих задач:

с учетом исторических аспектов осуществить теоретико-правовой анализ контроля как функции государственного управления;

раскрыть и систематизировать содержание юридической «формулы» государственной контрольной деятельности, включающей:

понятие, сущность, признаки, формы, методы, функции, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты и виды государственного контроля;

разработать систему механизма контрольной государственной деятельности, т.е. систему ее организационно-правовых форм, и направлений использования, а также систему источников правового регулирования;

провести анализ нормативной базы и практической деятельности действующих организационно-правовых форм государственного контроля в России;

исследовать современные тенденции и пути развития контрольной государственной деятельности в Российской Федерации;

разработать практические предложения совершенствования системы государственного контроля в России.

Эмпирическая, информационная и источниковедческая основы.

Диссертационное исследование основывается на современных достижениях общей теории государства и права, конституционного, административного и других, в первую очередь, публичных отраслей российского права.

Основу диссертационного исследования также составляют практические данные о деятельности органов государственного контроля, а также справочная информация о них, опубликованная на официальных Интернет-ресурсах.

Источники информации для настоящей работы по своему характеру распределяются на два блока. Первый включает официальные нормативные правовые документы: законы и подзаконные акты различного уровня, а также нормативную базу региональных источников в субъектах РФ. Второй блок составляют отечественные и зарубежные научные труды, определяющие теоретическую основу научной разработанности темы исследования.

Особую значимость для данного исследования приобрели общенаучные достижения следующих ученых: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, B.C.

Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, В.Н. Хропанюка, А.И. Экимова и др. Кроме того, исследование вопросов, изложенных в диссертационном исследовании, построено на изучении работ ведущих ученых, которые уделяли значительное внимание вопросам государственного контроля и надзора. Прежде всего, это труды Л.В. Акопова, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л.

Бачило, В.П. Беляева, К.С. Вельского, Г.А. Гаджиева, А.И. Гурина, А.А.

Джагаряна, В.В. Дьяконова, А.З. Завалунова, Ю.М. Козлова, Ю.А. Крохиной, В.Н. Лопатина, А.В. Мартынова, Е.А. Маштаковой, А.Ф. Ноздрачева, М.И.

Пискотина, Н.Д. Погосяна, Н.Г. Салищевой, И.А. Склярова, Ю.Н. Старилова, М.Р. Стерлинга, М.С. Студеникиной, А.М. Тарасова, Н.Ю. Хаманевой, Н.И.

Химичевой, В.Е. Чиркина, С.М. Шахрая, Е.В. Шориной С.О. Шохина, В.А.

Юсупова, А.Б. Яблонской, Ц.А. Ямпольской и др.

Относительно частое обращение в научной среде к вопросам контроля и надзора иногда формирует мнение о достаточной изученности данных явлений. Вместе с тем это далеко не так. По-прежнему не решена проблема систематизации государственной контрольной деятельности. А анализ государственного контроля с учетом современных изменений в государственном аппарате, к тому же еще и на фоне развития электронных технологий информационного общества, вообще не проводился.

Научная новизна диссертации определяется тем, что, во-первых, получили дальнейшее развитие общетеоретические положения о понятии, сущности, признаках и принципах контроля как функции государственного управления, а также обобщены и систематизированы множественные подходы к классификации государственного контроля и структурной организации контрольной государственной власти. Во-вторых, в пределах проведенного исследования с новых методологических позиций раскрыта система государственной контрольной деятельности, в том числе с учетом современных изменений в государственном аппарате, разработана новая концептуальная модель двуединого государственного контроля, как за законностью осуществления государственной власти, так и за безопасностью материальных сфер общественной жизни. Оригинальный авторский подход позволяет развести по различным направлениям контроль и надзор.

В диссертации разработаны совершенно новые правовые категории (например «организационно-правовая форма контрольной деятельности»), проанализированы новейшие тенденции развития государственного контроля, которые позволяют по-новому взглянуть на механизм государственной контрольной деятельности в условиях информационного общества.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственная контрольная деятельность – это осуществляемая органами государственного аппарата двуединонаправленная функция государственного управления, призванная обеспечить режим всеобщей законности, качество реализации государственной власти органами государства, а также безопасность хозяйственной деятельности граждан, организаций и иных частных субъектов в различных материальных сферах общественной жизни.

2. Общая государственная контрольная деятельность, как система деятельности, имеет два вектора применения: собственно контроль, как самостоятельная функция управления, направленная на обеспечение законности и качества осуществления государственной власти, и собственно надзор, как самостоятельная функция управления, но направленная на обеспечение законности и безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека в различных материально-правовых сферах жизни общества (в чистом виде это только административный надзор).

3. Институционализация государственной контрольной деятельности осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые представляют собой особое соотношение субъектов контроля и применяемых ими методов. Специальные субъекты контроля и используемые ими методы в своей взаимосвязи позволяют разграничить различные институционально обособленные организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности аналогично тому, как предмет и метод разграничивают отрасли права.

4. К организационно-правовым формам государственной контрольной деятельности в современной России относятся: парламентский контроль, президентский контроль, судебный контроль, внутренний контроль органов исполнительной власти, контроль института омбудсменов, административный надзор, прокурорский надзор, финансовый контроль Счетной палаты РФ и Центрального банка РФ, избирательный контроль.

5. Единая система государственной контрольной деятельности включает два важнейших направления ее использования: контроль и надзор, внутри которых государственный контроль существует в виде институционально обособленных организационно-правовых форм, реализуемых на федеральном и региональном уровнях государственной власти.

6. Новые законодательные положения, расширяющие общественное участие в государственном управлении, а также развитие информационнокоммуникационных систем, породившие новые формы общения и передачи информации (интернет, блоги и социальные сети) реализуют не просто функцию диалога между обществом и государством, но и порождают реальные механизмы общественного правового воздействия на контрольную государственную деятельность. В общем виде это развивающееся явление можно назвать «информационным общественно-государственным контролем».

7. Основными идеями концепции совершенствования государственной контрольной деятельности на современном этапе должны стать: а) институциональное обособление контрольной ветви государственной власти, (которая в отличие от классического понимания должна включать не только внешний государственный контроль, но и внутренний государственный контроль (например, в системе органов исполнительной власти), поскольку он также призван обеспечить качество ее осуществления) в виде организационно-правовых форм государственной контрольной деятельности;

б) вовлечение информационного общества и внедрение информационных технологий в процесс контрольной деятельности; в) принятие унифицированной официально признанной модели (системы) государственной контрольной деятельности; г) принятие специального законодательства, устанавливающего разработанную систему, и устраняющего имеющие терминологические противоречия; д) персонализация конечных контрольных инстанции, в частности, путем укрепления президентской формы контроля, законодательного определения статуса уполномоченных и спецпредставителей Президента РФ, реорганизации государственных инспекций в статус федеральных служб, а также создания службы главных государственных инспекторов в системе межотраслевой надзорной деятельности.

8. Основой для систематизации государственного контроля и терминологического разграничения надзора и контроля как функций управления в действующем законодательстве должен стать Федеральный закон «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», который бы закрепил официальную модель системы двуединонаправленной государственной контрольной деятельности (проект разработан автором в рамках диссертационного исследования), а также Кодекс об административном надзоре (Административно-надзорный Кодекс).

Теоретическая и практическая значимость. Разработанные в настоящем диссертационном исследовании положения и выводы имеют существенное общетеоретическое значение для теории государства и права, теории государственного управления, отраслевых юридических наук, прежде всего, в рамках конституционного, административного и других публичных отраслей права. Проведенное исследование позволило сформулировать новые юридические категории, систематизировать виды государственного контроля, выработать теоретическую концепцию модели построения государственной контрольной деятельности, которая может стать основой для более глубоких специальных исследований узких направлений контроля.

Достигнутые в ходе научного анализа результаты вполне применимы в практической деятельности по совершенствования механизма контрольной государственной деятельности. Практические рекомендации по модернизации государственного аппарата могут способствовать повышению эффективности контрольных органов, а в конечном итоге укреплению законности и правопорядка. В работе формулируются конкретные предложения по изменению действующих отраслевых законодательных актов. Автором разработан проект закона «Об основах государственной контрольной деятельности в Российской Федерации», который может стать основой для систематизации государственного контроля.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в процессе изучения учебных курсов «Административное право», «Государственное управление», «Конституционное право», и при подготовке соответствующих учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы данного диссертационного исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на международных и российских научно-практических конференциях, среди которых:

1. I Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» (г. Н. Новгород, 4-6 июня 2015 г.).

Региональная научно-практическая конференция «Проблемы 2.

административно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти» (г. Киров, 20 апреля 2012 г.).

3. Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г.

Чебоксары, 2 декабря 2011 г.).

Положения научной работы использовались при подготовке и проведении научно-практических семинаров по дисциплине «Административное право» на юридическом факультете Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского. Кроме того, отдельные выводы настоящего исследования опубликованы в периодических изданиях, рецензируемых высшей аттестационной комиссией.

Структура диссертации определена авторской логикой изложения материала, продиктованной поставленными в работе целями и задачами.

Диссертация состоит из введения, двух глав основного содержания, включающего 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

–  –  –

Роль контроля и контрольной деятельности на всех этапах развития общества и государства достаточно сложно переоценить. Это связано, прежде всего, с теми организующими началами, которыми пронизана сущность контроля как явления, в свою очередь позволяющая обеспечить стабильность, упорядоченность любых систем, в том числе социальных.

По словам Чиркина В.Е.: «контроль это явление характерное многочисленным процессам в обществе и природе. Путем наблюдения, проверок, измерений, вычислений, сопоставлений (многие из таких явлений необходимые предшественники контроля) и последующих выводов, контроль призван дать оценку состояния объекта (явления, процесса и т.д.), а, в конечном счете – установить меру допустимого, черту за которой изменения в наблюдаемом, подконтрольном объекте могут перейти в иное качество и каким-то образом сигнализировать об этом»9.

Достижения советской административной науки являются незыблемыми постулатами, определяющими контроль как самобытное правовое явление. Между тем, время не стоит на месте, а развитие общества и государства требует адаптированных к современной жизни механизмов государственно-контрольной деятельности.

Следует сказать, что все значительные изменения последних лет можно разделить на два направления.

Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8.

Прежде всего, предприняты попытки по организационному обособлению форм государственного взаимоконтроля ветвей государственной власти в отношении друг друга. В частности, в 2013 году приняты важные законодательные акты, посвященные парламентскому контролю, финансовому государственному контролю и другим организационно-правовым формам государственной контрольной деятельности по обеспечению качества осуществления государственной власти.

Вторым важнейшим направлением модернизации системы государственного контроля на современном этапе стали мероприятия, регулирующие порядок осуществления государственного контроля в различных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики и т.д. Так, после перераспределения в 2004 году системы федеральных органов государственной власти и функций государственного управления в значительной степени оптимизирована деятельность самой системы государственных органов исполнительной власти по осуществлению функций контроля и надзора.

Благодаря принятию Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»10 (взамен устаревшего закона 2001 г.) было существенно ограничено вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. «К 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие требованиям Закона № 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ внесены изменения более чем в 60 федеральных законов»,11 так или иначе определяющих реализацию контрольно-надзорной деятельности в СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.

Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.

№ 6. С. 18 – 28.

различных сферах общественной жизни от экономики до охраны окружающей среды.

Кроме того, контрольные функции государственных органов (органов исполнительной власти) подверглись процедурно-процессуальному правовому регулированию путем ведомственной административной регламентации в виде административных регламентов. Большое количество процедур контрольной деятельности, наконец, в некоторой степени были упорядочены.

Учитывая достигнутые результаты, распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р была утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., а также План мероприятий по ее реализации12. Данным актом актуальность основных направлений Концепции административной реформы 2006-2010 годов, по-прежнему, была сохранена.

Однако темпы развития современного общества в последние годы объективно требуют новых, более адаптированных к существующим реалиям идей. Послание Президента РФ Федеральному собранию 2014 года придало новый импульс в работе по совершенствованию надзорной деятельности и избавлению бизнеса от навязчивого надзора и контроля со стороны государственных органов. Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок уже дополнен положениями о внедрении риск-ориентированного подхода к организации государственного контроля, однако их применение отложено до 2018 года.

В этой связи министерство экономического развития в настоящее время работает над проектом нового федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», который по идеям разработчиков, призван прийти на смену закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и

СЗ РФ. 2011. № 26, ст. 3826.

индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».13 Законопроект доступен на специальной интернет-площадке для общественного обсуждения http://контроль-надзор.рф. К сожалению, в существующем варианте он не содержит системного подхода к государственной контрольной деятельности.

Однако об этом ниже.

В условиях информационного общества контроль видоизменяется и по объективным причинам. Россия в последние годы делает стремительные шаги к тотальной компьютеризации. В рамках программы «Электронная Россия»14 запущен портал Gosuslugi.ru. На сегодняшний день действует государственная программа «Информационное общество (2011 - 2020 годы)»15. В рейтинге ООН «E-Government Survey 2012: E-Government for the People» с 2010 по 2012 год наша страна переместилась с 59 на 27-е место16. В современных условиях можно вести речь о появлении такого понятия, как «электронное государство» (E-Government). «Оно подразумевает поддержку при помощи информационных компьютерных технологий деятельности как исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских («электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»)»17. Государственный контроль за органами государственной власти и состоянием социального правопорядка в современном информационном обществе приобретает не только форму диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы правового воздействия на указанные объекты. Ведомственные ресурсы государственных органов и сеть Интернет становятся средствами публичных консультаций, площадками для рассмотрения общественных инициатив. «Тезис о том, что Интернет, СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.

Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 5. ст. 531.

Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)» // СЗ РФ. 2010. № 46. ст. 6026.

URL: http://slon.ru/fast/russia/matvienko-khochet-sozdat-elektronnyy-parlament-853970.xhtml Чуйко Н.А. Визуализация права // Журнал российского права. 2013. № 5. С. 121 - 131.

блоги и социальные сети являются основой нового гражданского общества, за последние несколько лет успел стать трюизмом. Все дело в том, что любое событие не только моментально фиксируется сегодня на видео, попадает в Интернет, но и обрастает самыми невероятными комментариями. Так реализуется пресловутый плюрализм… Основной тезис нового гражданского общества - это требование от власти неукоснительно соблюдать законы Российской Федерации»18.

Несмотря на положительные сдвиги в достижении систематической эффективности осуществления государственной контрольной деятельности, практика правоприменения выявила ряд проблем иного уровня. В самом общем виде они сводятся в отсутствии теоретически разработанной и обоснованной с научной точки зрения организационной конструкции (скелета) контрольной деятельности государства. В этом смысле стоит согласиться с Ноздрачевым А.Ф., по мнению которого, «особого внимания требуют вопросы формирования новых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных современным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определения природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов;

установления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможностей для совершенствования государственного управления»19.

Однако нельзя сказать, что такие попытки еще не предпринимались в научной среде. Принципы систематизации контрольной государственной деятельности, предложенные в советской науке или в работах российских Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 39 - 41.

Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.

№ 6. С. 18 - 28.

ученых в 90-е и 2000-е годы, отчасти остаются актуальными и в современных условиях, однако требуют дальнейшей доработки и уточнения.

Сегодня, как и прежде, вопросам государственной контрольной деятельности уделяется значительное научное внимание. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных парламентскому контролю, финансовому контролю или даже общественному контролю. Эти изыскания уже дали свои плоды – приняты и вступили в силу соответствующие федеральные законы. Проблемы государственного контроля и надзора были и остаются важнейшим направлением научных исследований не только административного права, но и ряда других отраслевых и общетеоретических юридических наук (теории государства и права, конституционного права и др.). При этом в одних трудах аспекты контрольной деятельности понимаются авторами очень узко: как деятельность органов исполнительной власти в конкретных сферах управленческой деятельности будь то общие сферы образования, медицины и др. либо специфичные сферы противопожарной безопасности или безопасности на речном, морском воздушном транспорте, например. При таком подходе фактически происходит смешение государственного контроля с государственным надзором. Хотя уже практически никто из ученых на современном этапе не оспаривает факт самостоятельности надзорной формы управления отличающейся от контрольной.

В других случаях контроль от имени государства рассматривается максимально широко. При таком подходе контроль присущ практически всем органам государственной власти. Это наталкивает авторов на мысль о необходимости обособления самостоятельной контрольной ветви государственной власти.

И при одном и при другом подходе все авторы сходятся во мнении о необходимости совершенствования государственного контрольного механизма. Для того, чтобы сделать его более эффективным и современным предлагаются различные способы, начиная от утопичных идей о необходимости создания единого контрольного органа, до пресловутых общих фраз о необходимости повышения качества кадров или введения новых составов правонарушений. Однако совершенно очевиден тот факт, что механизмы, например контроля парламентского или президентского практически ничего общего не имеют с методами контроля осуществляемого, скажем, органами государственного лесного надзора за законностью деятельности юридических и физических лиц с целью охраны, защиты и воспроизводства лесов. Общее в данных видах деятельности заключается лишь в сущности реализуемой функции, а именно в сущности контроля.

Именно поэтому для формирования эффективной системы государственной контрольной деятельности необходимо выработать единый подход, который бы связал все проявления контрольной деятельности в государстве в четкую структурированную систему, на основе понятных и прозрачных принципов.

Решение данной проблемы позволить унифицировать терминологическую базу. Ведь понятия контроль и надзор, например, несмотря на выработанные теоретические концепции, по-прежнему, смешиваются в законодательстве.

Создание единой системы контрольной деятельности позволит объединить схожие формы контроля в отдельные ветви, что может стать базисом для дальнейшей разработки унифицированных методов и приемов контроля в рамках соответствующей ветви. Кроме того, это позволит исключить дублирование контрольных функции, устранить излишки контроля государственном аппарате. Только такой системный подход к решению вопроса об эффективности контрольно-надзорной деятельности может способствовать достижению поставленной цели.

В теоретико-правовой характеристике государственного контроля ученые-исследователи данного явления используют множество понятий, описывающих с разных сторон данную деятельность государственных органов. В частности, для описания и уяснения смысла государственной контрольной деятельности различные авторы зачастую не системно и не в полном объеме прибегают к установлению понятия, сущности, признаков, формы, методов, функций, целей и задач, принципов, субъектов и объектов, механизма, видов, источников регулирования государственного контроля.

Несистемное их использование, неоднозначность, а порой и противоречивость попыток определения этих элементов, не способствует решению этой актуальной научной задачи. Не претендуя на авторскую монополию по созданию единственно верного и эффективного контрольного механизма, все же попытаемся систематизировать элементы теоретической конструкции контроля и сформировать оригинальную научно-правовую «формулу» государственной контрольной деятельности («формулу государственного контроля»).

Забегая немного вперед, сразу отметим, что «государственный контроль» и «государственная контрольная деятельность» будут использованы в работе как синонимы, а пониматься они будут нами максимально широко, включая все проявления такой деятельности как контроль, осуществляемого от имени государства.

Анализ справочной литературы свидетельствует о социальной окраске этимологии слова «контроль», которое имеет французское происхождение20.

Контроль (фр. contrle, от contrerle — список, ведущийся в двух экземплярах, от лат. contra - против и rotulus - свиток) – одна из основных функций системы управления. В словаре русского языка С.И. Ожегова «контроль - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»21. В Большой советской энциклопедии контроль определяется как «проверка чего-либо, например выполнения законов, планов, решений» при этом также указывается на французское происхождение данного понятия.

Петров А.В., Епифанов А.Е., ссылаясь на американский словарь, который кроме понятия «контроль», употребляет термин «контролировать», указывают, что в англоязычных странах контроль понимается значительно Фасмер М. Этимологический словарь русского языка: В 4-х т.: пер. с нем. — 2-е изд., стереотип.

М.: Прогресс. 1986. Т. 2. С. 314.

URL: http://ozhegov-online.ru/slovar-ozhegova/kontrol/12692/ шире и включает несколько иных значений, таких как: «осуществлять административное или доминирующее влияние; сдерживать, ограничивать;

проверять, проводя параллельный эксперимент или сравнивая с другими стандартами»22.

Государственный же контроль согласно Большому юридическому словарю означает одну из форм осуществления государственной власти, обеспечивающую соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства23.

Анализируя вышеприведенные определения можно констатировать, что контроль в основном своем смысле заключается в проверке, наблюдении, сверке. Посредством контроля достигается оптимальное функционирование наблюдаемой либо управляемой подконтрольной системы. На основе измерения достигнутых результатов и соотнесения их с желаемыми результатами осуществляется корректирование системы, то есть принятие необходимых управленческих решений.

Между тем, существует контроль, действующий и в различных технических механизмах, в сложных и простых организмах живых биологических существ. Контроль универсален и может быть наполнен механико-техническим, биологическим, социальным (в том числе правовым) содержанием. Он сопровождает многие явления и процессы, и мы не всегда замечаем это.

Авторы из самых различных, прежде всего, социальных отраслей знаний, формулируя определение данного многогранного явления, конечно же, с учетом объективной специфики конкретной науки, определяют его поразному: «как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36 - 49.

Большой Юридический словарь. Спб.: Центр Содействия бизнесу «Петроград», 2008. С. 417.

систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Каждый открывает свою истину»24.

Данное диссертационное исследование посвящено контролю и контрольной деятельности в правовом смысле, что, однако, также не исключает общесоциальных проявлений в сущности и содержании рассматриваемого явления. Социальное содержание контроля обусловлено, прежде всего, его генезисом и объективными причинами возникновения.

«Контроль вытекает из самих экономических основ общества и прежде всего из общественного характера производства и распределения материальных ценностей»25. «Имманентно присущая сложным социальным организациям и конкретно процессу управления государством функция осознанного целеполагания неизбежно влечет за собой наличие контрольноправовой функции»26.

Доктор юридических наук Беляев В.П. совершенно справедливо указывает, «что необходимость правового регулирования общественных отношений возникает с момента организации государства как системы управления делами общества, образования тех классов и групп, которые приняли на себя это управление. В свою очередь, в связи с определенной регламентацией общественной жизни появляется потребность проверять, как исполняются и в каком совершенствовании нуждаются устанавливаемые государством предписания, то есть в контроле»27. Таким образом, контроль, имея объективные причины возникновения, обусловленные сущностью государства и законами человеческого общества, неразрывно связан с возникновением и развитием государства.

Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (Теоретико-правовой аспект): Дис. … канд.юрид.наук. М., 2004. С. 48.

Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (Теоретико-правовой аспект): Дис. … канд.юрид.наук. М., 2004. С. 57.

Баранов М.Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 17 - 25.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 62.

Зачатки контрольной деятельности сопровождали государственность с момента его зарождения. Однако, поначалу, контроль существовал, прежде всего, в виде финансового и реализовывал фискальную функцию государства.

Это является вполне объяснимым фактом, учитывая, что о сформировавшейся государственности можно говорить лишь при наличии ряда выделенных теорией государства и права признаков, в том числе признака государственной казны. Тем самым, учитывая особую значимость бюджета для государства, он требует контроля за его пополнением и исполнением.

Большинство исследователей в данной научной сфере сходятся во мнении, что уже в государствах Древней Греции и Древнего Рима финансовый контроль существовал как организационно самостоятельный институт государственного управления.

Особый интерес вызывает история становления и развития государственных институтов контрольной деятельности в России. Лишь с позиций изучения прошлого и настоящего возможно эффективное будущее.

Обусловленный, действующим государственным режимом, типом общественно-экономической формации, условиями общественной жизни и развития человеческого самосознания, процесс формирования государственного контроля в России прошел несколько стадий.

Чернецкая О.Н. при рассмотрении вопроса о зарождении и развитии государственного контроля в России пришла к выводу о необходимости выделения трех этапов: «первый этап - зарождение государственного контроля в дореволюционной России, второй - государственный контроль в советское время и третий - государственный контроль в постсоветское время»28. По мнению указанного автора, государственный контроль был впервые введен в 1811 году, с которого и следует исчислять первый выделенный этап. Этот год ознаменован созданием Главного управления ревизии государственных счетов. В целом соглашаясь с предложенной Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме развития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.

периодизацией, хотелось бы выразить несогласие относительно необходимости выделения точной даты, с которой следует производить отсчет истории государственного контроля в нашей стране.

Существуют и иные точки зрения на вопрос о моменте возникновения отечественного государственного контроля, связанные с созданием тех или иных органов управления государственной администрации различных эпох. В частности, Владимирова О.В. приходит к выводу о том, что институциональное возникновение государственного контроля связано с введением в XV-XVI вв. приказной системы управления29.

По мнению ряда других авторов, определяющую роль в формировании институт государственного контроля сыграл российский фискалитет эпохи Петра I в начале XVIII в. 30.

Беляев В.П. предлагает «начинать отсчет деятельности государственного контроля в нашем государстве» с 1836 года, когда «Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль»31.

Следует сразу отметить, что государственный контроль, реализуемый вышеуказанными государственными учреждениями, относился, прежде всего, именно к финансовой сфере.

Важной вехой в формировании системы эффективного государственного контроля является период создания в XIX в. специальных органов по отраслевому принципу – министерств. «Министерства, каждый по своему, сосредоточили всю полноту власти, проистекающей до местных (губернских и уездных) учреждений. Чиновник министерства осуществлял Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв. (историко-правовое исследование): Дисс... канд. юрид. наук. Белгород, 2003. С. 28.

Платонова Н.В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: Дис.... канд. ист. наук. М., 2000. С. 50.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 65.

свою проверочную деятельность согласно предписанию министра о возложенном на него поручении»32.

Кардинальные изменения в общественном устройстве советского периода, обусловленные сменой общественно-экономической формации, ознаменовали попытку введения иных принципов управления делами государства и осуществления контрольной деятельности. Повсеместно введенная система рабоче-крестьянского контроля стала механизмом обеспечения соблюдения дисциплины, порядка, безопасности граждан, сохранности национализированного имущества и эффективности народного хозяйства. «Так, 14 ноября 1917 г. Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссаров (СНК) своим Декретом утвердили и ввели в действие Положение о рабочем контроле, в соответствии с которым местным Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов было предоставлено право принимать нормативные акты о рабочем контроле, в которых конкретизировались права и обязанности контрольных органов в соответствии с местными условиями и обстоятельствами. Кроме того, они могли совершать проверки всех документов предприятий, учреждений, касающихся работы предприятий, наличия сырья и продуктов, денежных средств, их использования и расхода, контролировать и проверять производственные вопросы, режим рабочего времени… Позднее положение в стране сложилось таким образом, что основную роль в осуществлении контрольной деятельности взяли на себя представительные органы государственной власти - Советы, которые на основании Декрета «О полноте власти Советов» были провозглашены единственными органами власти в государстве»33.

Таким образом, попытка замены государственного контроля на контроль общественный, безусловно определившая некоторые Чуб Н.В. Правовые формы осуществления контрольно-надзорной деятельности министерств как органов государственной власти России (из истории вопроса) // История государства и права. 2012. № 23. С. 20 - 22.

Осляков В.Г. История становления и развития государственного контроля в России // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 60 - 66.

положительные результаты, стала не совсем удачной. «Советскому обществу, достигшему относительного благополучия, так и не удалось отладить систему самоуправления и действенного контроля «низов» над «верхами», без эффективной работы, которой оно оказалось беззащитным перед диктатурой партийных вождей и всевластием партийно-государственной элиты.…Свои функции контроль выполнял, исходя из тенденциозных политических установок командно-административной системы управления народным хозяйством»34 партийно-государственными структурами. Двойное подчинение народного контроля множеству существовавших государственных органов фактически означало, что это был все тот же государственный контроль.

Крайности государственно-правового механизма Советского государства сменились крайностями периода «перестройки и реформ», «юридических коллизий», «войны законов», «парада суверенитетов» и т.д.35 начала 90-х годов XX века. «На смену тотальному контролю, который был присущ Советскому государству, пришли иные, более «действенные»

способы повышения эффективности государственного управления, название которым – полная бесконтрольность, можно даже сказать произвол, до недавнего времени царящий во всех сферах общественно-правовой жизни молодой рыночной России»36. Однако, благодаря решительным действиям политических лидеров руководства страны, начало XXI века прошло под знаком укрепления законности и правопорядка. Контрольная деятельность как вид юридической деятельности вновь стала актуальным предметом научных изысканий. Более подробно о контрольном механизме современной России и его актуальных проблемах речь пойдет в следующих разделах настоящего исследования.

Чернецкая О.Н. Эволюция института государственного контроля в Российском государстве в парадигме развития общественного самосознания // История государства и права. 2012. № 24. С. 28 - 31.

Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право. 2001. № 7. С. 17.

Мецаев Б.К. Контроль как средство правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №2. С. 16.

Нами были затронуты лишь основные вехи процесса исторической эволюции отечественного государственного контроля, поскольку глубокое изучение данного вопроса не входит в цели и формат данной работы. Тем не менее, можно сделать обоснованный вывод, что сама сущность государства, как результат общесоциальных антагонизмов, детерминирует необходимость в процессе управления проверять, наблюдать, корректировать посредством специально созданных государственных институтов. А вот формы, принципы, задачи этого государственного контроля могут быть совершенно многообразны на различных этапах развития государства и во многом зависят от формы правления, политического режима, формы самого государства и развития общества в целом. Несмотря на многообразие форм и иных структурных составляющих контрольной деятельности сущность контроля, так же как и сущность государства, всегда едина и выражает его содержание, функции, признаки и т.д.

Классическая школа социального управления рассматривает контроль как важнейшую функцию управления. Данное положение по глубине проникновения в суть рассматриваемого явления является совершенно справедливым для любой социальной общности на любом этапе его развития. В этой связи профессор О.В.

Химичева указывает:

«Контроль представляет собой продолжительную функцию управления, осуществляемую в течение всего цикла реализации управленческого решения.

Чем выше уровень управления, тем четче контроль проявляется как самостоятельная функция»37.

Интерпретируя данный постулат, советская юридическая наука (прежде всего, следует отметить работы великих ученых М.С.

Студеникиной, Н.И. Химичевой, В.М. Горшенева и др.) вывела ряд иных неоспоримых фундаментальных положений. В частности, контроль – это, прежде всего, вид юридической деятельности. Так, В.М. Горшенев, Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2004. С. 30-31.

рассуждая о видах юридической деятельности, выделяет правотворческую, деятельность38.

правоприменительную, учредительную и контрольную Чиркин В.Е., развивая это положение, указывает: «В государствоведении, в юридической науке государственный контроль изучается как особый вид деятельности органов государства, имеющих контрольные полномочия, осуществляемый путем особых процедур и завершающийся определенным результатом (пусть это будет лишь составление акта проверки, ревизии или установление общей картины состояния определенной сферы жизни страны при мониторинге)»39.

В советской науке контроль также рассматривался как важнейший способ обеспечения законности и дисциплины. В связи с этим A.B.

Ерицян говорит о проявлении контроля как о правовой процедуре, направленной на выявление возможных составов правонарушений40.

Однако это совсем не означает, что контрольная юридическая деятельность носит сугубо принудительный характер. Это скорее лишь одно из его проявлений или признак (к такому выводу приходит профессор Беляев В.П.) в случаях неправомерного виновного отклонения от заданных в процессе управления параметров. «Сводить контроль к принуждению — значит искажать исходное его назначение, сужать его многофункциональность. Да и власть нельзя отожествлять только с принуждением. Принуждение в границах контроля является лишь особым элементом, направленным на обеспечение своевременного и качественного исполнения требований нормативных правовых актов, принятых решений.

Таким образом, меры принуждения по рёзультатам контроля применяются только в связи и в соответствии с совершенными неправомерными действиями, отклонениями. Это также свидетельствует о том, что государственный контроль необходимо воспринимать как постоянный и Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 7.

Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 100.

Ерицян. А.В Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. № 2. С. 106.

законный элемент управленческой деятельности, осуществляемой в интересах государства соответствующими органами государственной власти».41 Возможность применения государственного принуждения в процессе осуществления контрольной деятельности свидетельствует о властном характере контроля. «Государственный контроль – проявление властных полномочий государства, его органов. Контрольная деятельность – это установление прямых связей между субъектом и объектом, означающий воздействие в той или иной мере первого на второй».42 Еще одним важным постулатом, воспринятым современными исследователями в данной области, является рассмотрение контроля как стадии управления. По мнению Беляева, контроль «превалирует на заключительной стадии, когда появляются предварительные результаты, возможность соотнести выполненное с поставленной целью, заданными параметрами и т.п.»43.

Сегодня контроль это не просто функция управления. Управление в классическом понимании (в узком смысле) это деятельность лишь органов исполнительной власти. Контрольная деятельность присуща многим органам государственного аппарата, поэтому говоря о контроле, следует подразумевать осуществляемую от имени государства масштабную деятельность, выходящую за пределы деятельности органов исполнительной власти.

Вышеуказанные положения характеризуют контрольную деятельность с разных сторон, подчеркивая ее сложность и многогранность. В связи с этим возникают большие трудности в формулировании обобщающего определения данного понятия. Следует также заметить, что в большинстве современных Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.

юрид. наук. М., 2009. С. 25.

Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 8

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 74.

научных работ отсутствует всеобъемлющее определение контроля.

Исследователи данной области, как правило, ограничиваются перечислением признаков контроля либо отмечают его многогранность и формы проявления.

Тем не менее, с различной степенью успеха на современном этапе предпринимаются попытка ученых вывести исчерпывающую научноюридическую формулировку контроля. Обратимся к некоторым из них.

Маштакова Е.А. предлагает следующее определение:

«Государственный контроль это особая функция государства, выражающаяся в деятельности государственных органов, направленной на получение и анализ информации о процессах и явлениях, происходящих в обществе, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований об устранении выявленных нарушений в целях охраны прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения режима законности»44.

Беляев В.П. приходит к выводу, что «контроль - это такая форма юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства, для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан»45.

По мнению Старилова Ю.Н., являясь функцией управления, контроль представляет собой «установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 33.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 94.

структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль – это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности»46.

Согласно позиции Н.Д. Бровкиной, «контроль - это функция управления, которая предполагает оценку и анализ эффективности результатов работы организации. При помощи контроля производится оценка степени достижения организацией своих целей и необходимая корректировка намеченных действий.

Контроль связывает воедино все функции управления, позволяет выдерживать нужное направление деятельности организации и своевременно корректировать неверные решения»47.

На наш взгляд, прежде чем определить дефиницию такого явления как «государственный контроль», необходимо обратиться к уяснению его глубинного смысла, т.е. сущности рассматриваемого правового явления.

Баранов М.Л. приходит к выводу о том, что сущность контроля «предполагает осуществление квалифицированного, профессионального наблюдения за тем, чтобы фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала предписаниям, содержащимся в законе, и в максимальной степени обеспечивала бы выполнение ими своих функций, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан»48.

Схожей точки зрения придерживается Беляев В.П.. По его мнению «сущность контроля предопределяется его социальным назначением и выражается в том, что контролирующий субъект осуществляет учет и Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 3-е издание., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 41.

Бровкина Н.Д. Контроль и ревизия: Учебное пособие / Под ред. М.В. Мельник. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 6-7.

Баранов М.Л. Содержание государственного контроля как вида социального управления // Юридический мир. 2012. № 10. С. 61 - 67.

проверку того, как подконтрольный объект выполняет заданные требования, предписания. В общем виде сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов всякого рода деятельности заданным параметрам»49.

Согласно выводам Петрова А.В., Епифанова А.Е «под сущностью контроля следует понимать деятельность государства в лице его органов и членов гражданского общества, направленную: на осуществление наблюдения, выявления, анализа полученной информации о происходящих процессах, имеющих государственно-правовое значение; установление отклонений и нарушений социальных норм (в первую очередь правовых) и целей; предъявление требований и представление предложений по устранению или корректировке норм и целей управления»50.

Завалунов А.З. в своих трудах указывает, что «сущность государственного контроля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица»51.

Под сущность любого правового явления в общем смысле понимается глубинный смысл или «черта, которая определяет все его другие признаки и основе».

52 выражается в воле, лежащей в его Применительно к государственному контролю, на наш взгляд, под его сущностью необходимо понимать социальную роль данной формы юридической деятельности в процессе осуществления государственной власти. В этой связи совершенно справедливой представляется точка зрения Мартынова А.В., согласно которой сущностью контрольной деятельности «является достижение управленческого результата, а ее содержанием - деятельность государственных органов и их должностных лиц, наделенных компетенцией и полномочиями,

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 89.

Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36 - 49.

Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.

юрид. наук. М., 2009. С. 26.

Цыганов В.И. Теория государства и права: тезисы лекций. Нижний Новгород: «Вектор ТиС», 2009. С. 96.

осуществляемая с использованием различных методов управляющего воздействия, по оценке установленных контрольных фактов (соответствия заданным параметрам) в деятельности подконтрольного объекта для дальнейшей ее корректировки или распространения положительного опыта»53.

Таким образом, по нашему мнению, сущностью государственного контроля является установление соответствия деятельности подконтрольных объектов требованиям законодательства (режиму законности), осуществляемое органами государственной власти от имени государства.

Прежде чем дать авторское определение понятию государственная контрольная деятельность для целей настоящей работы, остановимся немного на установлении признаков государственного контроля.

Государственная контрольная деятельность как вид юридической деятельности, функция государственного управления, деятельность органов государственной власти, как самобытное правовое явление, наконец, обладает, помимо всего вышеперечисленного, рядом иных свойств. Данные свойства также в определенной мере достаточно универсально и оригинально одновременно характеризуют государственный контроль. По мнению Беляева В.П. правовой институт государственного контроля «настолько обширен, многообразен, многофункционален, имеет столько различных граней, что вместить его характеристики в «прокрустово ложе» просто невозможно»54. С этим сложно не согласиться. Тем не менее, в целях максимальной унификации и систематизации имеющихся знаний о государственном контроле на основе обобщения научных трудов и современных реалий, определим наиболее общие его признаки.

Масштабность. Государственная контрольная деятельность осуществляется практически во всех сферах жизнедеятельности государства Мартынов А.В. Контрольная власть в России: понятие, формы и юридическое значение // Вестник Нижегородского Университета им. Н.И. Лобачевского. 2009. №3. С. 207.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 84.

и общества, но в пределах правового регулирования. Контрольные механизмы в адаптированных формах присущи не только административнополитической сфере для обеспечения качества осуществления государственной власти и государственного управления, но и хозяйственноэкономической, социально-культурной областям. Объектами контроля могут выступать как частные субъекты, так и государственно-властные публичные органы.

Властность. Совершенно справедливым представляется высказывание Маштаковой Е.А. Государственный контроль, по ее мнению, «это - всегда проявление суверенной власти государства и потому он освещается силой государства, его авторитетом»55. Государственная контрольная деятельность суть деятельность правоприменительная. Это в свою очередь означает, что осуществляется она только специально уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции, в нормативно урегулированных правовых формах, с использованием общеобязательных требований для адресатов контрольной деятельности.

Системность. Контроль – это сложный многоэлементный вид юридической деятельности, включающий самые различные составные элементы: систему общих и специальных субъектов, подконтрольных объектов, систему правовых регуляторов, мер форм и методов воздействия. К примеру, Маштакова Е.А. выделяет следующие основные компоненты системы государственного контроля: «а) сферы общественного контроля как объекты контроля (экономика, политика, социально-культурная сфера); б) права и свободы человека и гражданина, а также процесс их реализации в контрольной социальной среде; в) субъекты контроля (государственные органы власти); г) пределы (временные, пространственные) осуществления контроля; д) юридическая сфера (законодательство, выступающее

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 17.

нормативной основой государственного контроля, правотворчество, правореализация); е) социально-психологический компонент контроля»56.

На наш взгляд, такая систематизация элементов слишком разрозненна, поскольку не имеет четкого принципа построения. Контроль это определенное отношение субъекта контроля к подконтрольному объекту, урегулированное правом, т.е. правоотношение.

Аналогично структуре любого правоотношения, контрольная юридическая деятельность включает:

систему общих и специальных субъектов, систему подконтрольных объектов, а также юридическое и материальное содержание (права и обязанности, формы и методы, информационное поле).

Внешняя и внутренняя стадийность. Выше мы уже пришли к выводу о том, что при осуществлении государственного управления, контроль составляет одну из управленческих стадий. В наиболее общем виде управленческая деятельность включает такие стадии как: 1) анализ управленческой ситуации; 2) выработка и принятие решений; 3) организация исполнения решения; 4) контроль за выполнением решения; 5) подведение итогов и внесение корректив. На контрольном этапе соответствующие контрольные механизмы, как форма обратной связи, позволяют установить соответствие либо несоответствие контрольных фактов заданным параметрам в деятельности подконтрольного объекта для дальнейшей ее корректировки или распространения положительного опыта.

Однако, помимо этого внешнего проявления стадийности контроля, государственная контрольная деятельность имеет внутреннюю стадийность. Так, Ерицян А.В. отмечает: «Контрольная процедура осуществляется путем последовательного прохождения информационной стадии, стадии правовой квалификации и стадии принятия решения о применении мер принуждения к подконтрольному субъекту. На каждой стадии процедуры контроля возникают, изменяются и прекращаются соответствующие правоотношения,

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 17.

характерные для данной стадии контрольной процедуры»57. Таким образом, контроль имеет три взаимосвязанных элемента, в совокупности позволяющие достигать цели контрольной деятельность: получение информации, анализ информации, реагирование. В этом смысле контроль это мини-управление, поскольку содержит тот же функциональный цикл, что и управленческая деятельность в целом. Контроль, являясь функцией управления, представляет собой уменьшенную его модель.

Процессуальность (процедурность). Государственная контрольная деятельность предполагает некую последовательность сменяемых друг друга действий на стадиях получения контрольной информации, ее анализа и реагирования. А поскольку такие действия подразумевают вмешательство контрольных органов в оперативную свободу подконтрольных объектов, то они должны проводится не хаотично, а в строгой законной процедуре.

Процедуры контроля предусматривают статус участников контрольных отношений, порядок проведения контрольных мероприятий и др.

Помимо вышеназванных свойств, в научной литературе иногда встречаются такие признаки как: принудительность58, непрерывность, оперативность59. Относительно принудительности государственной контрольной деятельности мы уже высказались выше. Что касается непрерывности и оперативности, то на наш взгляд, это скорее проявление должного, т.е. принципов контроля. Однако об этом более подробно будет сказано далее.

Теоретическая характеристика государственного контроля не может быть полной без установления его целей, задач и функций. Следует сразу отметить, что в связи со смежной родственностью данных категорий их использование в юридических науках очень часто смешивается. Так или Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности: Теоретический аспект // Государство и право. 2002. № 2. С. 103 – 108.

Напр. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 19.

Напр. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 79.

иначе, их употребление, как правило, связано с описанием или изучением статуса какого либо субъекта или его деятельности как таковой.

Завалунов А.З. основной целью государственного контроля видит «обеспечение единства решения и исполнения; повышение эффективности деятельности органов, организаций, учреждений, их должностных лиц в различных сферах общественной жизни»60.

Беляев В.П. считает, что «в широком смысле целями государственного контроля, являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, введение в правовое поле действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом»61.

Аналогичный подход к определению целей государственной контрольной деятельности закреплен в отдельных нормативно-правовых актах, посвященных конкретным видам контроля. В частности, «основными целями парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; 2) защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; 5) противодействие коррупции;

6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.

юрид. наук. М., 2009. С. 34.

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 84.

рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения»62.

На наш взгляд, такой множественный подход с теоретической точки зрения является неверным, поскольку цель означает тот итоговый правовой результат, к которому стремится деятельность соответствующего субъекта.

Цель контроля не может быть многозначной. Она едина. Цель определяет те проблемы, которые необходимо решить для достижения конечной цели.

Поскольку «государственный контроль является таким видом деятельности, назначение которого вызвано возможностью появления отклонений, несоответствий, нарушений в социальной действительности по сравнению с установленными масштабами, нормами, ценностями»63, то максимально обобщенной целью государственной контрольной деятельности является достижение такого состояния подконтрольного объекта, когда он пребывает только в пределах установленных правовыми актами параметров, т.е. правопорядок в государстве и государственном управлении в широком смысле. В конечном счете, государственный контроль призван обеспечить всеобщий режим законности.

Цель государственного контроля определяет все элементы его системы.

Т.е. задачи, функции, принципы, формы и методы осуществления государственной контрольной деятельности обусловлены ее целью. Эти элементы, о которых подробнее будет сказано ниже, для того и существуют, чтобы обеспечить достижение единой цели.

Задачи, в отличие от цели, т.е. желаемого конечного результата, это стоящие перед субъектом контрольной деятельности проблемы, которые он должен решить для достижения поставленной цели. В этом смысле можно сказать: «Единая цель многозадачна». Поэтому закрепленный в федеральном Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19, ст. 2304.

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 29.

–  –  –

Если вновь обратится к ст. 2 закона «О парламентском контроле»64, то нельзя не заметить, что в ранг важнейшей задачи данной организационноправовой формы государственной контрольной деятельности возведено «противодействие коррупции». «Согласно данным статистики, в 2012 г.

зарегистрировано 49 513 (в 2011 г. – 40 407, + 22,5 %) преступлений коррупционной направленности. Доля материального ущерба от коррупционных преступлений составила 7,8 % (20,8 млрд. руб.) от суммы ущерба, причиненного всеми видами преступлений по Российской Федерации в целом. За отчетный период сотрудниками правоохранительной системы установлено 6 576 (6 947) фактов получения взятки (ст. 290 УК РФ)….

Федеральный закон от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19, ст. 2304.

Преобладающими сферами деятельности, в которых совершались указанные преступления, являются: правоохранительная (правоприменительная) - 26% (2011 г. - 34,1%); здравоохранение и социальное обеспечение - 17,8% (2011 г.

- 13,7%); образование и наука - 15% (2011 г. - 13,4%); финансовая деятельность - 6,2% (2011 г. - 8,4%)»65.

Организационные основы борьбы с коррупцией определены в ст. 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»66 и включают контрольную деятельность не только Федерального Собрания РФ, но и других органов государственной власти всех уровней.

В последнее время появилось значительное количество работ, посвященных изучению коррупции как явления. Большинство авторов признает, что данное деяние является не просто видом уголовно наказуемого деяния, а представляет собой сложнейший порок государственного механизма. Учитывая масштабы коррупции и актуальность борьбы с ней в нашей стране, решение данной проблемы также является важнейшей задачей всей системы органов государственной контрольной власти.

В тесной взаимосвязи с задачами государственного контроля находятся его функции. По мнению Маштаковой Е.А. «функции государственного контроля - это общие, типичные виды действий субъектов контроля, характеризующие содержание государственного контроля как деятельности, направленной на получение и анализ информации о состоянии подконтрольных субъектов, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также выдвижение требований, предложений об устранении выявленных нарушений»67.

Статистические и аналитические материалы о состоянии работы по выявлению коррупционных преступлений, следствия и прокурорского надзора за уголовно-процессуальной деятельностью правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией в 2012 г. // Официальный Генеральной прокуратуры / URL: http://genproc.gov.ru/anticor/doks/document-81540 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 25.

Наиболее удачное теоретическое разграничение понятий задачи и функции контроля, а последних и от категорий полномочия и компетенция можно найти в работах доктора юридических наук Мартынова А.В.

Комплексное изучение проблем административного надзора в России, в том числе его задач и функций, приводят автора к выводу о том, что задачами административного надзора, как формы публичного управления являются «соответствующие проблемные ситуации, а в большинстве случаев – административно-правовые споры между публичными образованиями и невластными субъектами публичного управления.… А функции административного надзора – это основные направления применения административно-надзорных средств правового регулирования и правового воздействия, которые имеют назначение выполнение целевых установок, поставленных государством»68.

Такая позиция вполне согласуется с теоретическими аксиомами правового понятия функций. Поскольку классически под функциями какого либо субъекта понимаются основные направления его деятельности. А с учетом того, что деятельность по контролю и надзору имеет единые сущностные корни, то вышеуказанный подход вполне может быть применим к изучению функций государственной контрольной деятельности.

Таким образом, функции государственной контрольной деятельности

– это обусловленные целью и задачами государственного контроля основные направления воздействия контрольных мероприятий.

Отдельные авторы называют различный по количеству набор функций государственного контроля.

Однако, в общем и целом, основными (базовыми) направлениями контрольной деятельности государственных органов в современном российском государстве, на наш взгляд, являются:

Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России.

Административно-процессуальное исследование: Монография. М.: NOTA BENE, 2010. С. 136-137.

- функция предупреждения (превенции) возможных отклонений и правонарушений, проводимая во избежание неблагоприятных последствий и установления причин, способствующих их возникновению;

функция корректирования уже возникших отклонений при реализации управленческих решений и предписаний нормативно-правовых актов в русло строго их соблюдения;

- функция правоохраны (правозащиты) урегулированных правом общественных отношений от противоправного посягательства;

- функция воспитания в воле и сознании субъектов права ценностей о социальной значимости и эффективности контроля, установок правомерного поведения;

функция организационно-правового обеспечения внутренней стабильности самой системы государственного контроля.

Следует сразу оговориться, что правоохранительная деятельность, всетаки, специфична по своей природе и осуществляется специальными органами.

Цели, задачи и функции государственного контроля могут быть достигнуты лишь при условии создания его эффективного механизма. При этом не подлежит сомнению и тот факт, что государственный контроль, как универсальная масштабная функция управленческой деятельности, в силу своей сущности предполагает вторжение субъектов контроля в сферу исключительной деятельности его объектов. Для достижения баланса этого взаимонаправленного движения с одной стороны задач эффективности контроля, а с другой необходимости сохранения оперативной свободы подконтрольных объектов от перегибов тотальности, государственная контрольная деятельность должна соответствовать ряду фундаментальных начал, т.е. принципов.

Принципы – это исходные нормативно-руководящие начала, отличающиеся общей значимостью и определяющие направленность государственной контрольной деятельности. Принципы контроля отличаются от его признаков. Признаки это некие внешние характеристики, позволяющие определить контроль таким, какой он есть как оригинальное правовое явление. В отличие от признаков контроля, принципы это скорее меры должного, устанавливающие ориентиры того каким контроль должен быть. Но не всегда он таким является. Потому принципы должны иметь важнейшее приоритетное значение в практической деятельности субъектов контроля. Отрадно, что в последнее время законодатель все чаще придает принципам обязательное правовое значение, закрепляя их в отраслевых законодательных актах. К примеру, принципы внешнего государственного аудита (контроля), осуществляемого Счетной палатой установлены в ст. 4 недавно принятого Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»69. Главный орган финансового контроля государства «осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности»70. Принципами парламентского государственного контроля в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»71 являются: законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, системности, гласности.

Система принципов государственной контрольной деятельности очень многообразна и может быть классифицирована на нижеследующие блоки.

Первую группу составляют общеправовые принципы государственной контрольной деятельности, среди которых: 1) демократизм

2) законность 3) приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов субъектов предпринимательской деятельности 4) гласность 5) ответственность.

СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.

Ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»// СЗ РФ.

2013. № 14, ст. 1649.

СЗ РФ. 2013. № 14. ст. 1649.

Демократизм. Единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ72). Данный принцип означает, что государственная власть во всех ее проявлениях, в том числе и контрольной, это выражение воли граждан. Высшей непосредственной формой участия граждан в осуществлении контроля являются референдум и свободные выборы. Изучение вопроса об истории формирования государственной контрольной деятельности позволяют нам сделать вывод о том, что истоки общественного контроля, прежде всего, в виде народного (рабочего), существовали уже в советский период отечественной государственности. И, несмотря на недостатки партийно-командных принципов управления обществом, элементы народного контроля достигли значимых результатов, вполне актуальных для развития общественного контроля в настоящее время.

Существующая социальная потребность обуславливает значительный интерес к общественному контролю со стороны руководства государства, в частности, Президента РФ, выражаемая в ежегодных посланиях Федеральному Собранию, а также со стороны действующих образований общественного контроля. Со 2 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»73 Кроме того, в последнее время появилось достаточно много доктринальных исследований в этой сфере. Однако, единства по существу рассматриваемого явления, его признакам и понятию в научной литературе нет. В науке лишь сложилось устойчивое мнение о самостоятельности как государственного, так и общественного контроля. При этом рассматриваемые явления представляют собой отдельные виды социального контроля. Данный уже устоявшийся научный постулат разделяется автором настоящей работы.

СЗ РФ. 2013. № 15. ст. 1649.

Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ, 28.07.2014, № 30 (Часть I), ст. 4213 Однако, по нашему мнению, представляется необходимым изложить некоторые размышления на данный счет.

В самом общем виде к специфическим чертам, отличающим общественный контроль от государственного, относится то, что субъектами общественного контроля являются институты гражданского общества, а не органы государственной власти. Кроме того, общественный контроль носит не обязательный, а рекомендательный характер, поскольку субъекты общественного контроля не наделены государственно-властными полномочиями. В этой связи Зубарев С.М. совершенно справедливо указывает: «органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо, апеллируя к общественному мнению»74.

Общественный контроль, также как и контроль государственный «это способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм компонентов»75.

обеспечивает упорядоченное функционирование ее Поскольку государство в самом общем виде представляет собой способ самоорганизации общества, то и разновидности контроля, осуществляемого данными социальными субстанциями, с одной стороны производны, а с другой противопоставлены друг другу. Сложное и противоречивое соотношение данных явлений объяснятся тем, что они «обладают целым рядом сходных и отличительных черт: единством целей и коренных задач, совпадением принципов и вместе с тем различаются по способу возникновения, порядку создания, по правовому положению, характеру полномочий»76. В статье 2006 года доктор юридических наук Беляев В.П.

Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7 - 13.

Трошихин В.В., Шилов В.Н. Социология и политология. Белгород, 2002. С. 102.

Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист. 2006. № 6. С. 2-6 также указывает: «Взаимообусловленность, взаимодополняемость, в ряде случаев общность целей – вот далеко не полный перечень характеристик и свойств, которые позволяют с уверенностью говорить о необходимости «мирного сосуществования» основных видов социального контроля – государственного и общественного»77.

В современной общественно-государственной действительности наблюдается тенденция к более тесному взаимодействию форм общественного и государственного контроля. Информация о деятельности государственных органов все больше становиться предметом общественного обсуждения. Этому способствует ряд объективных и субъективных причин.

Во-первых, расширение общественного участия в государственном управлении все чаще закрепляется по воле правотворческих субъектов в нововведениях законодательства. К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет»; присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов78.

В сети «Интернет», все органы государственной власти теперь обязаны размещать информацию о своих полномочиях и нормотворческой деятельности, тексты административных регламентов, установленные формы обращений и заявлений, порядок обжалования принимаемых нормативных правовых актов и иных решений, информацию о результатах проверок, проведенных государственным органом, статистические данные и показатели, Там же.

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»// СЗ РФ. 2009. № 7. ст. 776.

характеризующие динамику развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям государственного органа и др. 79 Посредством предусмотренных форм предметом общественного обсуждения теперь становится весь ход процесса разработки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов.

Пусть такой механизм может и не стать гарантией эффективности принимаемых актов, однако, как справедливо указывает В.Е. Чиркин, «с точки зрения легализации государственной власти стадия обсуждения не имеет существенного значения, но с точки зрения легитимации всенародное обсуждение проекта может иметь огромное значение. Этот процесс внедряет в сознание населения сопричастность в подготовке закона, убеждение, что устанавливаемый порядок отражает его волю»80.

К причинам объективного характера следует отнести технологический прогресс, развитие информационно-коммуникационных систем, породившие новые формы общения и объективные способы передачи неискаженной информации. «Современные технологии позволяют в перспективе переходить от традиционных для последних двух столетий форм представительного народовластия к непосредственному отправлению власти народом. В этом состоит ключевая особенность этого нового явления: оно принуждает чиновников относиться к собственному государству всерьез. Законы не являются поводом для «договора», они являются буквальной и общеобязательной программой поведения в обществе. В этом смысле протестная активность граждан направлена на укрепление Российского государства и его законодательства вопреки воле власть имущих.

Гражданские сети, возникающие в Интернете, выполняют роль прямого Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»// СЗ РФ. 2012. № 19. ст. 2338.

Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 69.

народного контроля за соблюдением законодательства, уравновешивая шансы сильных и слабых на справедливое отношение со стороны закона»81.

Таким образом, общественный контроль за органами государственной власти и состоянием социального правопорядка приобретает теперь не только функцию диалога между обществом и государством, но и реальные механизмы общественного правового воздействия на указанные объекты. В общем виде это развивающееся явление можно назвать демократией»82, «информационной демократией», «электронной «информационным общественно-государственным контролем».

Контроль это функция управления, т.е. некий его элемент. Конституция РФ гарантирует право граждан на непосредственное участие в управлении делами государства. Таким образом, при осуществлении такого управления, граждане и их объединения должны иметь контрольные функции.

Гражданское общество, опять же согласно конституции, не только носитель суверенитета, но и источник государственной власти. Отсюда государственный контроль производен от общественного. В свою очередь, общественный контроль это источник государственной контрольной власти.

Законность. Это фундаментальный правовой принцип универсального характера, означающий требование неукоснительного соблюдения и исполнения закона. Закон в самом общем его виде является общеобязательным нормативно-правовым актом, определяющим пределы правомерной деятельности всех субъектов права. Государственная контрольная деятельность должна осуществляться в полном соответствии с предписаниями нормативно-правовых актов и во имя их исполнения.

Приоритет соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

Согласно ст.ст. 2, 8 Конституции РФ83 человек, его права и свободы являются Холопов В.А. Электронная демократия как ресурс модернизации современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 39 - 41.

Там же.

СЗ РФ. 2014. № 15. ст. 1691.

высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности. Именно из этих первоочередных предпосылок должна быть выстроена деятельность субъектов государственного контроля при проведении контрольных мероприятий.

Гласность. Государственная контрольная деятельность всех уровней и ее результаты должна проводиться в условиях максимальной публичной доступности и открытости, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законом. К способам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов среди прочих, например, относятся: деятельность Общественной палаты РФ и общественных советов при федеральных органах исполнительной власти; участие граждан в общественном обсуждении проектов нормативных правовых актов и решений; оценка гражданами эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти (и их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг; обнародование (опубликование) государственными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет». Технологический прогресс, развитие информационно-коммуникационных систем порождают новые формы общения и объективные способы передачи неискаженной информации. В современных условиях при сложности социальных процессов и появлении новых экономическо-политических вызовов приоритетным направлением для органов государственной контрольной деятельности должна стать модель принятия решений и реализация контрольных функций, основанные на более активном и непосредственном участии граждан с использованием современных механизмов взаимоконтроля84.

Так, Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 утверждены правила рассмотрения общественных инициатив, под которыми понимаются предложения граждан Российской Федерации по вопросам социальноэкономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием интернетресурса. Размещенная на интернет-ресурсе общественная инициатива должна получить необходимую поддержку в ходе голосования с использованием интернет-ресурса. Поддержанной считается инициатива, которая в течение одного года после ее размещения на интернет-ресурсе получила не менее 100 тыс. голосов граждан - в поддержку инициативы федерального уровня.

Общественная инициатива, получившая в ходе голосования необходимую поддержку, направляется в электронном виде уполномоченной некоммерческой организацией в экспертную рабочую группу соответствующего уровня (в данном случае федерального) для проведения экспертизы и принятия решения о целесообразности разработки проекта соответствующего нормативного правового акта и (или) об иных мерах по реализации данной инициативы85.

Однако действующие механизмы не обеспечивают в полной мере системного подхода к повышению открытости государственного контроля, поскольку большая часть норм посвящена лишь вопросам доступа к информации о деятельности государственных органов, а правовые понятия зачастую используются фрагментарно, либо противоречат друг другу.

Распоряжение Правительства РФ от 30.01.2014 № 93-р «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ03.02.2014, № 5, ст. 547, Официальный интернетпортал правовой информации / URL: http://www.pravo.gov.ru, 03.02.2014 Указ Президента РФ от 04.03.2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»)// СЗ РФ. 2013. № 10. ст. 1019.

Ответственность. Принцип, означающий неотвратимое применение в полном соответствии с законом мер воздействия к правонарушителям разного статуса: а) ответственность объектов контроля (контролируемых лиц); б) ответственность субъектов контроля, т.е. государственных органов и их должностных лиц за их нарушения законодательства при реализации контрольных мероприятий (ч. 7 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 № «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 294-ФЗ предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»86); в) ответственность иных лиц, прежде всего, лиц, принимающих соответствующие управленческие решения.

Структурно-организационный блок принципов включает: 1) федерализм 2) независимость 3) разграничение компетенции и полномочий 4) сочетание единоначалия и коллегиальности 5) сочетание централизации и децентрализации.

Федерализм. Принцип, в соответствии с которым при построении системы государственного контроля необходимо учитывать федеративное устройство нашего государства. Государственная контрольная деятельность включает федеральный и региональный уровни. На основе нормативного закрепления установлено функциональное разграничение компетенции и предметов ведения органов государственного контроля между Российской Федерацией и субъектами РФ.

Независимость. Деятельность по проверке и наблюдению за подконтрольными объектами должна проводится самостоятельными, независимыми в принятии решений контрольными органами, не находящимися в подчинении проверяемых лиц либо иных заинтересованных субъектов.

Разграничение компетенции и полномочий. Согласно данному организационно-функциональному принципу при осуществлении

СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.

государственного контроля следует учитывать основы построения государственной власти. Разграничение компетенции и полномочий контрольных органов должно быть основано по территориальному и отраслевому критериям, а также по принципу разделения властей.

Территориальный критерий означает необходимость учета административнотерриториального деления страны, а отраслевой предполагает организацию системы государственного контроля с учетом общности объектов контроля, образующих конкретную отрасль (транспорт, связь, образование, здравоохранение и др.).

Принципы сочетания единоначалия и коллегиальности, централизации и децентрализации предполагают учет данных начал при построении системы государственного контроля, а также их учет при принятии решений контрольными органами. Наиболее важные решения принимаются коллегиальными органами (Счетная палата РФ, Избирательные комиссии РФ, Парламент и др.). Единоличные контрольные органы обеспечивают оперативное реагирование на отклонения подконтрольных объектов (Президент, Уполномоченные по правам, руководители и другие должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор т.д.).

Специально функциональный блок объединяет такие принципы как: 1) профессионализм 2) своевременность (превентивность, оперативность, непрерывность) 3) экономичность (дополнительность и пропорциональность) объективность (обоснованность) 5) риск-ориентированность 4) 6) стратегическая направленность 8) эффективность.

Профессионализм. Государственный контроль деятельность регулярная, постоянная и потому детерминирует необходимость создания специального аппарата, компетентного руководства и подчиненного ему корпуса служащих, за плату осуществляющих помимо прочих и специфическую государственную контрольную деятельность. Только профессиональные начала организации государственного контроля позволяют обеспечить его качество.

Рассматриваемый принцип предполагает:

а) систематичность осуществления государственной контрольной деятельности;

б) компетентность кадров государственных органов, т.е. наличие специальных знаний и навыков, подтверждаемых наличием соответствующего образования и стажа. Необходимый уровень компетентности служащих должен обеспечиваться наличием действенной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

в) идеологическую нейтральность государственной контрольной деятельности, т.е. единственной целью профессионального аппарата должно быть качественное исполнение обязанностей и достижение режима законности в подконтрольной сфере;

е) юридическая ответственность за качество осуществления государственной контрольной деятельности.

Своевременность (превентивность, оперативность, непрерывность).

«Государственное управление это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности»87. Контроль, в свою очередь, это некая стадия государственного управления, его важнейшая функция, оперативно и непрерывно сопровождающая управленческую деятельность, призванная с профилактической точки зрения, предотвращать возможные нарушения и отклонения.

Экономичность (дополнительность и пропорциональность).

Достижение целей государственной контрольной деятельности, о которых указывалось выше, должно быть обеспечено использованием необходимого, Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 3-е издание., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 34.

но в то же время достаточного объема и количества контрольных мероприятий и ресурсов, предполагающих минимальные затраты сил, средств и времени. Государственный контроль должен применяться при недостаточности негосударственных форм обеспечения выполнения обязательных правил.

Объективность (обоснованность). Данный принцип означает необходимость адекватного восприятия происходящих управленческих процессов, подлежащих контролю со стороны государства. При этом должны быть учтены существующие современные закономерности реальной жизни.

Риск ориентированность. Принцип, предполагающий выбор интенсивности и форм контрольных мероприятий в зависимости от степени опасности деятельности объекта проверки.

Стратегическая направленность. Контрольные мероприятия должны проводиться при наличии четко определенных перспективных целей и планов их достижения.

Эффективность. Используемые контрольные мероприятия в своей совокупности должны обеспечить достижение цели, ради которых они существуют и применяются. Требование результативности является, пожалуй, наиболее важным и сложным в достижении принципом государственной контрольной деятельности. В связи с отсутствием законодательно установленных индикаторов и показателей, оценка эффективности государственного контроля сильно затруднена. С другой стороны это объясняется многообразием специфических форм контрольной деятельности. На наш взгляд, на современном этапе необходимость выработки конкретных измеримых критериев оценки эффективности государственной контрольной деятельности приобретает все большую актуальность. При этом следует учитывать, что применительно к общим положениям о государственном контроле они должны быть максимально универсальными. Как уже было сказано, вышеописанные общеправовые, структурно-организационные и специально-функциональные принципы, в отличие от признаков, отражают меры должного. Т.е. они устанавливают именно требования, предъявляемые к государственной контрольной деятельности. Только при выполнении данных требований контроль может достигнуть поставленных перед ним задач, т.е. может быть эффективным. В связи с этим, учитывая необходимость выработки именно универсальных показателей эффективности государственного контроля, все указанные принципы могут выступать одновременно и критериями эффективности контрольной деятельности государственных органов. А конкретные индикаторы результативности должны быть разработаны в отношении каждой из видов (форм) государственного контроля отдельно. При этом ими должны быть далеко не только количество проведенных проверок и объем выявленных правонарушений. Конечным показателем эффективности должен быть уровень правопорядка в соответствующей сфере.

§ 2. Система государственного контроля в Российской Федерации:

система видов, система организационно-правовых форм, система источников правового регулирования Контрольная деятельность один из наиболее характерных признаков явствующих государственную власть. В то же время именно осуществление государственной власти детерминирует необходимость государственного контроля в различных проявлениях и на различных этапах реализации власти.

Все это указывает на невозможность однородности и простоты контроля.

Контроль многогранен и многолик. В связи с этим возникает теоретическая необходимость классификации данного явления по видам. Виды контроля обусловлены различными критериями систематизации такими как: субъекты осуществления, подконтрольные объекты, средства контроля, сферы общественной жизни и др.

Теоретическая классификация изучаемого явления имеет важное научное и практическое значение для установления его сущностных признаков, поскольку выделение подвидов и групп сложного явления способствует установлению логических взаимосвязей между различными элементами предмета исследования.

Особое значение типология государственной контрольной деятельности имеет для определения организационных основ системы государственного контроля либо всей контрольной власти, если предположить ее существование, в современной государственно-правовой действительности России.

В общем виде контроль как вид публичной деятельности можно разделить на государственный, реализуемый государством в лице государственных органов, и общественный контроль, осуществляемый элементами гражданского общества.

Следует отметить, что вопрос классификации государственного контроля является достаточно хорошо изученным в научной среде.

Обстоятельный системный подход к этому вопросу можно встретить, например, в трудах Маштаковой Е.А., Беляева В.П., Тарасова А.М. С обзорной точки зрения рассмотрим основные существующие критерии для классификации контроля.

В зависимости от наличия субординационных отношений между субъектом контроля и его объектом выделяются контроль внешний (вневедомственный, надведомственный), осуществляемый в отношении неподчиненных объектов и внутренний (внутриведомственный), осуществляемый в отношении подчиненных объектов.

В зависимости от стадии принятия управленческого решения (временной критерий) выделяются: предварительный контроль, осуществляемый до принятия решения, текущий контроль, осуществляемый в процессе оперативной деятельности по управлению, и последующий контроль, осуществляемый в отношении полученных результатов от принятого решения.

По предметному критерию контроль можно разделить на: общий, осуществляемый комплексно в отношении всего круга вопросов подконтрольного объекта, и специальный контроль, осуществляемый в отношении узкого круга вопросов в определенной сфере либо конкретной специальной функции подконтрольного объекта.

В зависимости от наличия причин проведения контрольных мероприятий выделяют абстрактный контроль, осуществляемый в плановом порядке в отсутствии установленных фактов нарушений, и конкретный, проводимый в связи с появлением информации об имеющемся нарушении.

По степени обязательности контроль следует разделить на обязательный и факультативный виды. Контрольные мероприятия обязательного характера проводятся в случаях, прямо предусмотренных законом. Проведение факультативного контроля ставится в зависимость от усмотрения контрольного субъекта.

Беляев В.П. по правовым последствиям предлагает выделять консультативный вид контроля, субъекты которого принимают решения рекомендательного характера, и контроль упреждающий, проводимый субъектами, чьи решения имеют обязательную юридическую силу для подконтрольного объекта88.

Завалунов А.З. классифицирует государственный контроль по сферам деятельности, выделяя множество его видов: налоговый, валютный, бюджетный, банковский, экологический, таможенный, миграционный и др.89.

В зависимости от наличия промежуточных звеньев в отношении контрольного субъекта и объекта контроля следует выделить прямой (непосредственный) контроль (например, парламентский контроль) и опосредованный контроль (например, президентский контроль,

Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики:

диссертация... доктора юридических наук. Саратов, 2006. С. 99.

Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дисс…канд.

юрид. наук. М., 2009. С. 43.

осуществляемый через полномочных представителей в федеральных округах или контрольное управление при Президенте РФ).

Наиболее популярным критерием систематизации государственного контроля в России является деление государственной контрольной деятельности по субъектам ее осуществления. Различные авторы называют при этом неодинаковый набор видов. В частности, Маштакова Е.А.

называет следующие виды: группа неспециализированного контроля президентский, парламентский, контроль органов исполнительной власти, контроль судов общей юрисдикции; группа специализированного контроля – судебный конституционный контроль, контроль омбудсмена и прокурорский надзор90. Тарасов А.М. выделяет президентский контроль, правительственный контроль, парламентский контроль, судебный контроль, контроль Счетной палаты РФ, банковский контроль, контроль Уполномоченного по правам человека91.

Описанная выше классификация государственного контроля носит перекрестный характер, т.е. контроль может осуществляться конкретным государственным органом и быть при этом внешним, последующим, общим, прямым, упреждающим одновременно. Рассмотренные способы классификации имеют важно значение для изучения государственного контроля как явления, но, наш взгляд, носят либо сугубо теоретический, либо сугубо прикладной характер и никак не позволяют установить организационные основы модели государственной контрольной деятельности в современной России в виде целостной системы.

Система государственной контрольной деятельности. Проблема систематизации государственного контроля является центральной в настоящей работе. Точные критерии систематизации любого явления и процесса являются залогом их упорядоченности. Государственно-правовая

Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации:

Дисс…канд. юрид. наук. Ростов-на-дону, 2000. С. 64.

Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М., 2008. С. 36.

действительность в области контроля, как мы уже говорили, сегодня, к сожалению, не имеет такого порядка. Это связано, прежде все с тем, что отсутствует стройная теоретическая конструкция государственной контрольной деятельности.

На наш взгляд, для разработки модели государственной контрольной деятельности, завершенной по своей концептуальной мысли, следует исходить из основных направлений государственного контроля. Под такими направлениями контрольной деятельности в России следует понимать соотношение субъектов и объектов контроля. Дело в том, что публичный контроль в государстве, как в целостном организме, имеет два основных вектора развития: это контроль публичных служб за другими публичными службами на предмет «качества» (т.е. законности) реализации их полномочий и контроль публичных служб за законностью частных отраслей общественной жизни. Публичными службами в данном случае обобщенно именуются различные государственные органы, олицетворяющие государство.

Иными словами, основополагающими видами контроля в государстве являются:

I. контроль государственных органов (субъектов контроля) за деятельностью других государственных органов (объектов контроля) за законностью осуществления государственной власти;

II. контроль государственных органов (субъектов контроля) за законностью в различных материально-правовых сферах жизни общества с целью обеспечения безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека.

Усиливающаяся тенденция к разграничению данных направлений (в том числе в массиве законодательства) отмечается некоторыми современными исследователями. В частности, Ноздрачев А.Ф. указывает «в рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб. С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле»92.

С другой стороны единство направлений государственного контроля обусловлено тем, что оба они осуществляются от имени государства, с целью обеспечения публичных интересов и имеют своей задачей охрану режима законности, но только в разных сферах и разными методами.

Субъектом государственной контрольной деятельности любого из вышеописанного направления всегда выступает орган государственной власти. Если субъектом контроля становятся частные субъекты, то контроль в этом случае является выражением общественной формы контроля. Если субъектом контроля становятся публичный орган местного самоуправления, то его деятельность суть муниципального контроля. Контрольная деятельность частного субъекта над другим частным субъектом (корпоративный контроль, например) является предметом регулирования частного права, а споры между ними могут быть разрешены в судебном порядке при отправлении правосудия.

1. Контроль государственных органов за деятельностью других государственных органов с целью обеспечения законности осуществления государственной власти представляет собой самостоятельное направление государственной контрольной деятельности. Применительно к современной системе действующих органов государственной власти в Российской Федерации контроль публичных служб за публичными службами олицетворяется государственной контрольной деятельностью Федерального Собрания РФ, Президента РФ, органов исполнительной власти, судов судебной системы РФ, Уполномоченных по правам, в отношении друг друга.

Государственная контрольная деятельность, направленная на обеспечение качества осуществления государственной власти – это и есть Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012.

№ 6. С. 18 - 28.

собственно контроль как самостоятельная функция государственного управления в широком смысле.

2. Государственная контрольная деятельность государственных органов за законностью в различных материально-правовых сферах жизни общества с целью обеспечения безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека образует второе направление государственного контроля. Контроль публичных служб за частными субъектами осуществляется, прежде всего, органами исполнительной власти федерального и регионального уровня, а также в некоторых случаях Прокуратурой РФ.

Этот вектор государственной контрольной деятельности образует государственный надзор, который является самостоятельной функцией управления наряду с контролем. В чистом виде надзор за законностью деятельности физических лиц и организаций в различных сферах хозяйственной жизни общества существует только в виде административного надзора.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что надзор и контроль являются самостоятельными отличными друг от друга функциями государственного управления, но при этом образуют самостоятельные направления единой государственной контрольной деятельности.

В данном исследовании государственная контрольная деятельность понимается в самом широком смысле как вся деятельность государства по обеспечению законности.

В этом смысле согласимся с Мартыновым А.В., который по вопросу о возможности выделения контрольной власти указывает, что «контрольная власть может иметь многопрофильное выражение, то есть в состав (содержание) контрольной власти могут входить иные виды государственно-управленческой деятельности (например, административно-надзорная, прокурорская, финансово-контрольная и др.)».93Иными словами, общая государственная контрольная деятельность имеет два направления:

1) собственно контроль, как самостоятельная функция управления направленная на обеспечение качества осуществления государственной власти, и

2) собственно надзор тоже как самостоятельная функция управления направленная на обеспечение безопасности жизни и хозяйственной деятельности человека в различных материально-правовых сферах жизни общества (в чистом виде это только административный надзор).

Организационно-правовые формы государственной контрольной деятельности. Совершенно очевидно, что выделение основных направлений государственного контроля абсолютно не достаточно для систематизации имеющейся модели контроля в Российской Федерации. При сущностном единстве государственного контроля, такие его виды как, например парламентский, контроль уполномоченных по правам, контроль Центрального Банка РФ и др. имеют свое специфическое функциональное назначение, оригинальный набор используемых методов контроля. Кроме того, выделение таковых только по субъектному критерию, используемому большинством исследователей, является не совсем верным.

Методологическое разнообразие государственной контрольной деятельности Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, Судов судебной системы РФ, Уполномоченных по правам, Счетной Палаты РФ, Центрального Банка РФ, ЦИК РФ, Прокуратуры РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ совершенно не подпадает под имеющиеся критерии систематизации государственного контроля в Российской Федерации.

Государственный контроль публичных служб за другими публичными службами, а также контроль государства за законностью частных отраслей

Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: Монография. М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 70.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
Похожие работы:

«Т.В. Герхен АДМИРАЛ АНТОН МОЛЛЕР. ИЗ ИСТОРИИ МОРСКОГО МИНИСТЕРСТВА РОССИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в. Семья Моллеров приехала из Германии в Лифляндию в 1530 г. В дальнейшем она разделились на две ветви, многие Моллеры получили шведское дворянство и были внесены в Лифляндский и Эзельский рыцарские матрикулы. Род разветвленный, семьи многодетные, и...»

«Author: Юрченко Аркадий Васильевич Хронология событий. Ищу истину: 03.6. Приложение 6. Древний Китай. 4 стр. ОТ ГЕОРГИЯ ПОБЕДОНОСЦА ДО РОМАНОВЫХ. (ХРОНОЛОГИЯ ИСТОРИЧЕСКИХ СОБЫТИЙ. ИЩУ ИСТИНУ) Содержание (Оглавление) 1.1.1. От автора. 1.1.2. Словарь. Значения древних слов, фраз и названий. 1.1.3. Великие люди мира и прос...»

«ПОСТАНОВЛЕНИЕ об утверждении Положения о Центре временного размещения иностранцев № 493 от 07.07.2011 Мониторул Офичиал № 118-121/605 от 22.07.2011 *** На основании статьи 65 Закона № 200 от 16 июля 2010 года о режиме иностранцев в Республике Молдова (Оф...»

«• © 1990 г. А. И. Инанчик RИММЕРИЙЦbl УРАРТУ НАКАН}7НЕ ВОСЬМОГО ПОХОДА САРГОНА II К менных иммерийцы впервые появляются в ПО,lе зр ения известных ню[ пись­ источников в конце YIII Б. дО н. Э., В правление ассирий­ ского царя Саргона II. Этот период кю[мерийской истории освещен шестью письмами из его царских архивов. Четыр...»

«Федеральное агентство по образованию Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Владимирский государственный университет О.В. АрсенинА ИсторИя россИйского предпрИнИмательства (основные этапы) Курс лекций В двух частях Часть 1 Владимир 2008 УДК 94(47+57) ББК 63.3(2) А85 рецензенты: Кандидат...»

«HORIZON 5 (1) 2016 : II. Translations & Commentaries : M. Geiger : Trans. by O.Bessmel’tseva : 258–271 ФЕНОМЕНОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ • STUDIES IN PHENOMENOLOGY • STUDIEN ZUR PHNOMENOLOGIE • TUDES PHNOMNOLOGIQUES doi: 10.18199/2226-5260-2016-5-1-258-2...»

«Научно-исследовательская работа Тема работы «История малой Родины через призму истории семьи»Выполнил(а): Югова Арина Денисовна учащаяся 4 «А» класса муниципального автономного общ...»

«Пояснительная записка к программе по истории 8 класс Рабочая программа предмета истории для основного общего образования разработана на основе нормативных документов:1. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от...»

«04:. | JAFI Вы вошли как гость: Зарегистрироваться Связаться с нами Поиск. Главная О проекте Курс Еврейская история Курс Еврейская традиция Facebook Бар\бат-мицва Еврейские исторические личности Помощь Главная УРОК 04: ИСХОД ИЗ ЕГИПТА. Содержание Подтемы: 1.Период изучаемых на занятии событий:...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Институт истории, политических и социальных наук Кафедра отечественной истории УТВЕРЖДАЮ Директор института _С.Г Веригин «_» 20 г. ПРОГРАММА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИТОГОВОЙ АТТЕСТАЦИИ Направление подготовки...»

«АРМЕНИЯ В «ОПИСАНИИ ЧУДЕС» ЖУРДЕНА ДЕ СЕВЕРАКА АРАМЯН А. Г. Вскоре после Вселенского собора в Лионе (1245) миссии францисканского и доминиканского орденов были отправлены на Восток. Географическое положение Армении, «поставленной на рубеже двух миров» (Брюсов), предопределило ее культурно-историческую миссию в качестве форпоста...»

«Ученые записки Крымского федерального университета им. В. И. Вернадского Серия «Исторические науки». Том 1 (67), № 3. 2015 г. С. 56–68. УДК 930.24 (477.75)+94(477.75).207 ХРОНОЛОГИЧЕСКИЕ ПОКАЗАНИЯ СУДАКСКОГО СИНАКСАРИЯ И ДАТИРОВАНИЕ КРЫМСКОГО ПОХОДА БАТЫЯ Цыб С. В.1,2, Чичинов В. А.2 Алтайский филиал...»

«Министерство сельского хозяйства Российской федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Саратовский государственный аграрный университет имени Н.И. Вавилова» Кафе...»

«ISSN 2075-9908 Историческая и социально-образовательная мысль. 2012. № 6 (16) УДК 327 (420) : (581) Берзина Анжелика Александровна Berzina Anzhelika Aleksandrovna кандидат исторических наук, доцент кафедры PhD in History, Associate Pr...»

«УДК 821.161.1 А. Н. Полосина Тула, Россия ВОСПРИЯТИЕ ТВОРЧЕСТВА ЛЕПРЕНС ДЕ БОМОН В РУССКОЙ ЛИТЕРАТУРЕ XIX ВЕКА: С. Т. АКСАКОВ и Л. Н. ТОЛСТОЙ Сопоставление текстов сказки «Красавицы и чудовище» в интерпретации Лепренс де Бомон, С. Т. Аксакова и Л. Н. Толстого является скорее потенциальным, хотя и ожидаемым объектом исследования. Разработка...»

«2 Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение Высшего профессианального образования Саратовский государственный аграрный университет имени Н.И. Вавилова РЕФЕРАТ «История и философия науки» Тема : « Теория питания растений.Учение О. Тэера, Ю.Либиха,Ж.Б. Буссенго, Г. Гельри...»

«Алексей Лукацкий КИБЕРБЕЗОПАСНОСТЬ ЯДЕРНЫХ ОБЪЕКТОВ ВВЕДЕНИЕ Говоря о безопасности ядерных установок, первое, что вспоминается, — это японская Фукусима и советский Чернобыль. При упоминании безопасности ядер...»

«Федорченко А.В. Система финансовых институтов в Израиле / А.В. Федорченко // Финансовый сектор экономики. М.: Маркет ДС, 2006. С. 243-273. А.В. Федорченко СИСТЕМА ФИНАНСОВЫХ ИНСТИТУТОВ В ИЗРАИЛЕ Хотя по масштабам экономической деятельности...»

«Искусство микросфер Expancel® История приверженности Когда-то много лет тому назад наступило время интенсивных исследований, и этот период длился семь лет. Основной задачей тогда было изобретение слоистого мате...»

«ИЗ ИСТОРИИ СЛОВ И ВЫРАЖЕНИЙ Кредит, вексель, акция пути формирования терминов © Я. В. СМИРНОВА, кандидат филологических наук Автор статьи рассматривает историю формирования и развития финансовой, кредитной и банковской терминологии в русском языке. Ключевые слова: акция, аукцион, вексель, креди...»

«САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Шифр: ПИСЬМЕННАЯ РАБОТА УЧАСТНИКА ОЛИМПИАДЫ ШКОЛЬНИКОВ СПбГУ 2015–2016 заключительный этап Предмет (комплекс предметов) Олимпиады СОЦИОЛОГИЯ (ИСТОРИЯ, ОБЩЕСТВОЗНАНИЕ) Город, в котором проводится...»










 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.