WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

«Государственная бюрократия как объект исследования Введение понятия бюрократия обычно приписывается физиократу и экономисту Винсену де Гурнай, ...»

Г.В. ПУШКАРЕВА

Государственная бюрократия

как объект исследования

Введение понятия "бюрократия" обычно приписывается физиократу и экономисту

Винсену де Гурнай, который в 1745 году обозначил так исполнительную власть,

придав этому термину уничижительное значение; оно сохранилось в общеупотребительной лексике до настоящего времени. В научный оборот термин вошел благодаря

М. Веберу. Немецкий социолог лишил его не только эмоционально-негативного оттенка, но и идеологического подтекста, характерного, например, для марксистской интерпретации. Он обозначил им специфическое явление - систему организаций с ярко выраженным разделением функций, четкими нормами и правилами, формализованным характером отношений, иерархическим строением и управленческой структурой.

Термин "бюрократия" стал универсальным и прочно вошел в языки многих народов.

Однако в каждой стране есть и собственные обозначения рассматриваемого явления.

В Великобритании, например, работники государственных учреждений называются "служителями короны", во Франции используется термин "foctionnaire", который происходит от принятого там обозначения системы государственных учреждений "fonction publique". В России широко распространенным и близким по значению можно назвать понятие "чиновничество".

Первоначально слово "чин" означало установленный порядок какого-либо действия.

Позднее, после регламентации системы государственной службы на основе петровской Табели о рангах, им стали обозначать соответствующие разряды в государственной иерархии. Таким образом, даже в соответствии с этимологией слова чиновник - это не просто государственный человек, государев слуга или защитник государственных интересов, а прежде всего должностное лицо, занимающее определенное место в иерархии государственных организаций.

В данной работе мы отдаем предпочтение термину "бюрократия", потому что по установившейся в науке традиции он используется для обозначения не только определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций (таких, как аппаратные службы, призванные оказывать помощь публичным политикам), а также учреждения и ведомства, включенные в разветвленную структуру исполнительной власти. Иными словами, государственная бюрократия - одновременно и институализированная общность людей, функционирующая в рамках целенаправленно созданных организаций и соответствующего нормативного порядка, и сама система таких организаций.

Как и любое социальное явление, где деятельность человека, преследующего собственные цели, сталкивается с обстоятельствами, накладывающими ограничения на эту деятельность, бюрократия не укладывается полностью ни в одну из методологических схем, предложенных современной наукой. Прорывы в познании социальных П у ш к а р е в а Галина Викторовна - кандидат исторических наук, доцент кафедры политической социологии Института государственного управления и социологических исследований МГУ им. М.В.Ломоносова.

явлений, которые осуществляли различные методологические школы, спустя некоторое время уже не казались столь радикальными, и после эйфории интеллектуального взлета неизбежно наступал период критического осмысления, тщательного разбора недостатков того или иного методологического подхода.

В данной статье предлагается аналитический обзор некоторых теоретико-методологических концепций, объясняющих феномен государственной бюрократии в современном обществе.

Бюрократия долгое время находилась на периферии политического знания. Исследователи были увлечены проблемами государства, народного суверенитета, конституционного устройства, они спорили о власти, ее истоках, формах и способах осуществления, о демократии и правовом государстве. Бюрократию в лучшем случае, как это было у К. Маркса, рассматривали как посредническое звено между государством и массами, призванное проводить в жизнь линию политически правящего класса и соответственно лишенное самостоятельности.

Современные теории государственной бюрократии обязаны своим появлением двум важным методологическим посылкам, сформулированным практически одновременно американской школой государственного управления (public administration) и немецким социологом Вебером.

В начале XX века В. Вильсон заявил о необходимости разграничения государственной деятельности на политическую и административную. "Управление (administration) лежит вне собственно политической сферы, - писал он. - Административные вопросы не являются политическими вопросами" [1].

Достаточно спорный тезис Вильсона тем не менее косвенно сыграл весьма значительную роль в пробуждении исследовательского интереса к бюрократии. Дело в том, что в 20-е годы для изучения специфики государственного администрирования выделяется особая отрасль знания - государственное управление. В 1926 году Л. Уайт (L. White) опубликовал первое учебное пособие "Introduction to Study of Public Administration", где основным предметом новой дисциплины назывался менеджмент, а не процесс принятия законов. Именно управление, считал Уайт, "стало и будет оставаться центральной проблемой современного правительства" [2, р. 41].

После некоторых дискуссий формулируются два принципиальных видения предмета новой дисциплины.

1. Государственное управление - это организация и управление людьми и материалами во имя достижения целен правительства.

2. Государственное управление - это искусство и наука управления применительно к делам государства [2, р. 231].

Признание государственного управления в качестве самостоятельного вида деятельности, требующего особых знаний и навыков, означало, что для его осуществления необходимы профессионалы. Бюрократия обретала статус значимой группы не только для государства, но и для общества, ибо ее сфера компетенции включала уже и управление общественными делами [3].

Особенностью складывающегося подхода к изучению бюрократии стала дихотомия "управление-политика", где каждая составляющая функционировала как бы сама по себе. Это вело к убеждению, что проблемы государственного администрирования тождественны управленческому механизму частных фирм, различия заключаются лишь в характере и масштабности решаемых задач. Исследователей этого периода не интересовала государственная бюрократия как особая социальная группа. Главная проблема виделась в совершенствовании механизма управления.

Логическим дополнением к сформулированному тезису о существующих различиях между политикой и администрированием стала веберовская концепция бюрократии, в основе которой - идея нарастания рациональности человеческого поведения. Вебер считал, что индивид, стремящийся к достижению поставленных целей, заинтересован в определенных фиксированных правилах, регламентирующих поведение людей в обществе. Такие правила, выраженные в обезличенных нормах, законах, являются необходимым условием целерациональных действий, так как резко снижают зависимость индивида от воли и произвола других людей, а также создают возможности выбора адекватных средств достижения поставленных целей, максимизируют его поведение.

Бюрократия с ее жесткой обезличенной нормативной структурой становится необходимым условием дальнейшего роста рациональности социальной жизни. Она создает фиксируемые, а потому предсказуемые ограничения поведения индивидов, которые каждый может учесть в своей повседневной деятельности. Человек оказывается более свободным в своем выборе, менее зависимым от воли другого, менее связанным личными симпатиями или антипатиями, а следовательно, и более активным, творчески созидающим.

Сформулированные Вебером основные принципы бюрократической организации и дихотомия "политика-управление" стали теми методологическими посылками, которые обеспечили бюрократии особую нишу в социально-политическом знании. Благодаря этим посылкам бюрократию сравнительно легко можно было вычленить из политической элиты, из других социальных групп, превратив тем самым в самостоятельный объект исследования.

В настоящее время ссылки на труды Вебера стали обязательным атрибутом любой работы, претендующей на глубину и всесторонность исследования бюрократии. Однако хотелось бы обратить внимание на опубликованную в 1903 году в журнале "Русская мысль" статью В. Ивановского [4]. В ней автор формулирует принципы бюрократической организации, во многом созвучные веберовским, но делает это почти за 20 лет до публикации работы Вебера "Хозяйство и общество".

"Внутреннее единство и стройность бюрократического механизма, - писал Ивановский, - обусловливаются господством одних и тех же юридических и административных начал, действующих из центра по всем направлениям бюрократической организации" [4, с. 7]. А специфика этого механизма заключается в том, что "каждое отдельное должностное лицо играет вполне определенную роль, подобную той, которую играют многочисленные колесики, винтики, пружинки в часовом или ином механизме" [4, с. 7]. Выдержки из "Русской мысли" показывают, что российская научная общественность тоже была готова к осмыслению специфики бюрократии как особой группы и как особого способа организации деятельности. Однако в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на долгие годы, и бюрократия осталась в лучшем случае объектом исторических исследований.

Следует указать еще на одну особенность становления современных концепций государственной бюрократии. Оно проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций. В социологии организация это любой формализованный, ориентированный на достижение согласованных целей вид взаимодействия людей. Данное понятие оказалось во многом созвучным веберовским представлениям о бюрократии, но стало употребляться главным образом для обозначения экономических объединений, фирм, предприятий, финансовых учреждений и т.п. Кстати, сам Вебер писал о двух формах бюрократии - государственной и частной, - что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Теория организаций оказалась интенсивно развивающейся отраслью научного знания. Интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее.

Поток исследований обычно нарастал по мере вызревания потребности в очередной реорганизации государственного аппарата и ослабевал после ее завершения. Однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки.

Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, утверждение в сознании принципа разделения политической и бюрократической деятельности, понимание необходимости профессионализации управленческого труда; во-вторых, выявление специфических особенностей собственно бюрократии и как особого способа организации совместной деятельности, и как особой социальной группы. Государственная бюрократия обретала осязаемые формы, она могла рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования. Интенсивное развитие теории организаций расширяло методологический фундамент концептуальных обобщений и изысканий.

Как развивалось научное знание о государственной бюрократии? Прежде всего хотелось бы выделить функционалистское направление в изучении данного феномена.

Функционализм, как известно, постулирует универсальную зависимость элементов какого-либо комплекса, смысл которой заключается в выполнении каждым элементом значимой полезной функции для комплекса в целом. Так, создание в рамках государства любого нового органа или учреждения оправданно и допустимо только в том случае, если нововведение не подрывает целостности объекта и, более того, способствует выполнению государством своих основных задач в обществе.

Функционализм, казалось, делал представления о государственном аппарате и о каждой государственной организации в отдельности предельно ясными, четко очерчивал перспективы направлений совершенствования их работы. Достаточно было лишь выявить функциональные императивы и направить созидательную деятельность людей на их воплощение в жизнь. Именно такой подход лежит, в частности, в основе сформулированных Л. Гюликом (L. Gulick) семи функций управления [2].

На наш взгляд, функциональный подход помогал исследователям в объяснении процесса развития и диверсификации государственных учреждений. В качестве иллюстрации сошлемся на работу Д. Уорвика [5]. Автор констатирует значительный рост числа занятых в государственных учреждениях США с 4,1% в 1900 году до 16,8% в 1965 году [5]. Причины этого роста он видит в изменении общества, которое начинает предъявлять новые требования к системе государственного управления. Среди таких причин Уорвик называет рост численности населения и его внутренней дифференциации, изменение потребностей и запросов людей, увеличение числа частных фирм и предприятий, усложнение ситуации на рынке труда, угрозу монополизации экономики и др. В ответ на эти изменения рождаются новые государственные организации, специализирующиеся на выполнении специфических функций, растет численность их аппарата [5].

На основе функций, выполняемых государственными организациями, строятся и многие классификации последних. Наиболее оригинальной и комплексной считается типология К. Мейера [6].

Он выделяет четыре типа бюрократических организаций:

- организации, регулирующие конкретные, специализированные виды социальных взаимодействий в обществе (regulatory policy);

- организации, осуществляющие контроль за внешней средой (redistributive policy);

- организации социальной защиты и помощи (distributive policy);

- организации, правомочные регулировать функционирование отдельных секторов общества (constituent policy).

Функциональный подход упорядочил знание об объекте. Государственные организации перестали восприниматься как некое произвольное нагромождение учреждений и ведомств. Каждое из них. выполняя определенные функции, представало в виде элемента отлаженной государственной машины, осуществляющей управление обществом.

При всей своей значимости методология функционализма не могла ответить на все вопросы, интересовавшие исследователей. Сомнения в ее эвристической ценности были высказаны Р. Мертоном в статье "Бюрократическая структура и личность", опубликованной в 1940 году. Идеальный тип бюрократии, описанный Вебером, по мнению Мертона. - предельно рационализированный и не учитывающий неизбежно возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, способные превращать замысел людей в свою противоположность, порождать дезинтеграционные тенденции. Мертон указал, что изучение бюрократических организаций должно обязательно включать анализ скрытых последствий социальных взаимодействий (названных им в дальнейшем латентными функциями), а также откровенно дисфункциональных явлений.

Методологический подход Р. Мертона был впоследствии положен в основу изучения рядом авторов такого дисфункционального явления в современной бюрократии, как коррупция. Н. Сингхи, анализируя коррупцию среди индийских чиновников, отмечал, что ее причины лежат не только во внешних факторах, в давлении окружающей социальной среды, в сложившихся в обществе нормах, представлениях, ценностных ориентациях. Сама система работы бюрократических организаций, порождающих волокиту и зависимость, провоцирует чиновников на противоправные действия [7]. В этой способности бюрократической системы воспроизводить дисфункциональные явления заключена одна из главных проблем борьбы с коррупцией и другими негативными процессами. Поэтому справедлива точка зрения Н. Карагодина и И. Карагодиной, считающих необходимым изучение принципов организации государственных бюрократических систем в других странах с целью выявления болевых точек российской бюрократии [8].

Г. Саймон в критике ортодоксального функционализма пошел еще дальше, он подверг сомнению само основание функционального подхода - методологию рационального выбора. В статье, опубликованной в 1946 году, читаем: "Описание административных организаций почти исключительно в понятиях функционализма и управления является полностью неадекватным целям административного анализа" [2]. Поведение человека, считает Саймон, определяется не только его рациональным выбором, т.е. способностью учесть все обстоятельства и принять единственно правильное решение. Люди различаются по уровню способностей, навыков и умений, по ценностным ориентациям и личным целям, по обладанию знаниями и информацией. Функционализм не учитывает эти "ограничения рациональности", перечень которых сам Саймон считает неполным, но без изучения которых невозможно дальнейшее развитие исследований.

Таким образом, если Мертон поставил вопрос о том, что решения, принимаемые при создании, развитии, совершенствовании бюрократических организаций и вырабатываемые на основе принципа функциональной целесообразности, могут иметь скрытые последствия (латентные функции и дисфункции), то Саймон указал на истоки таких последствий, способных негативно сказаться на эффективности организаций.

Тем самым были заложены основания для серьезного переосмысления подходов к изучению бюрократии. Последняя переставала восприниматься как объект, который политики могут преобразовывать, исходя из собственных представлений о целесообразности и эффективности.

Со временем стала ощущаться также ограничительная роль дихотомии "управление-политика". Государственные учреждения, искусственно вырванные из политического контекста, утрачивали свою специфику, они как бы растворялись среди множества других организаций. В острой полемической форме на недопустимость такого подхода указал П. Эплиби (P. Appleby) в книге "Большая демократия", вышедшей в 1945 году. Он писал, что система правительственных учреждений отличается от бизнес-организаций тем, что имеет политические истоки и иные масштабы деятельности, а государственное управление есть не что иное, как процесс принятия политических решений. Его фраза: "Правительство отличается тем, что правительство является политическим" [2, р. 124], во многом способствовала переориентации исследований государственной бюрократии.

Акценты переносятся с общих принципов организации и управления на специфические черты государственных учреждений. В определенной мере этому способствовал системный подход, интерес к которому резко возрос после публикаций Л. фон Берталанфи. Ценность системного подхода заключалась в том, что организации стали рассматриваться как открытые образования, связанные множеством нитей с внешним миром, а потому постоянно вынужденные реагировать на изменения во внешней среде.

Цели организации, ее внутренняя структура перестали восприниматься исключительно как творение человеческого разума, стремящегося к целесообразности или к высшим ценностям, становилось очевидным, что они формулируются под непосредственным воздействием социальной окружающей среды и во многом предопределяются ею.

Системный подход позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь среда, в которой действуют последние, особая, ибо одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве особого вида услуг (управленческих) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Обычно выделяют следующие основные компоненты окружающей среды государственной бюрократии [9, р. 43]:

- легислатура или законодательная власть, которая формирует основные параметры нормативного порядка, определяющего деятельность государственных учреждений, и осуществляет контроль за основными направлениями их действий;

- группы интересов, с которыми непосредственно связаны бюрократические организации;

- общественное мнение, в конечном итоге легитимирующее статус бюрократии;

- средства массовой информации, формирующие в массовом сознании представления об этих организациях.

Таким образом, государственные учреждения поставлены в достаточно сложные условия, они вынуждены реагировать на воздействие неоднородных сегментов окружающей среды, требующее подчас разнонаправленных откликов.

Ряд авторов (Д. Белл, М. Крозье, С. Хантингтон и др.) отмечали возросшую нагрузку на государственные учреждения, связанную с тем, что количество требований, притязаний, формулируемых в окружающей среде, резко возросло в последние десятилетия, а сама бюрократическая система, несмотря на ее разрастание, оказалась не готовой к ответу на эти требования. Такая "перегрузка" государственной системы управления вызвана дифференциацией интересов в обществе, изменениями ожиданий и ориентаций населения. Как заметил А. Кинг: "Было время, когда человек смотрел на Бога в надежде, что он наведет порядок в мире. Затем он смотрел на рынок.

Теперь он смотрит на правительство" [9, р. 45].

Стремление бюрократической системы подстроиться под требования окружения привело к ее внутренней дифференциации, к появлению множества центров, принимающих решения в интересах отдельных групп. Следовательно, тенденция рассредоточения политической власти, выраженная в концепции полиархии Р. Даля, нашла свое логическое продолжение в тезисе плюрализма государственных бюрократических структур.

Современная бюрократия не является монолитным иерархическим образованием.

Она состоит из множества учреждений, агентств, ведомств, каждое из которых зависит от ресурсов, поступающих как из госбюджета, так и от заинтересованных групп, и поэтому они "вынуждены соревноваться друг с другом за получение подобных ресурсов" [9, р. 44].

Соперничество бюрократических организаций неоднозначно оценивается в литературе. Оно рассматривается и как фактор, способный дестабилизировать государственную систему управления, и как механизм отбора наиболее эффективно работающих учреждений.

Вместе с тем следует отметить, что государственная бюрократия выработала внутренние механизмы интеграции, саморегуляции и адаптации к окружающей среде.

В настоящее время практически во всех странах существует целая система нормативных актов, обеспечивающих поддержку и защиту ее социального статуса в обществе, определяющего права и обязанности чиновников, сферу их ответственности, порядок прохождения государственной службы, принципы отношений с другими социальными структурами, в том числе с органами публичной власти. Объем законодательства о гражданской службе за последнее время настолько вырос, что когда в 1963 году в США была предпринята попытка кодификации этих нормативных актов, то их оказалось более 1,5 тыс. [3].

Высокая правовая защищенность наряду с другими преимуществами делает работу в системе государственных учреждений весьма привлекательной. Во Франции, например, по данным социологов, 50% родителей посоветовали бы своему ребенку поступать на государственную службу и только 28% - в частный сектор [10].

Во многих странах бюрократия смогла обеспечить себе относительную самостоятельность от политических сил, право на продолжение карьеры вне зависимости от победы на выборах той или иной партии. Во Франции, например, запрещено в личных делах служащих делать записи об их идеологических, политических и религиозных симпатиях. В США в Совет по защите заслуг, разрешающий должностные конфликты государственных служащих, обязательно должен быть введен представитель от оппозиционной партии. При этом служащим не запрещается заниматься политической деятельностью, если последняя не противоречит их служебному долгу и конституционной лояльности.

Бюрократия сама при помощи специальных государственных органов контролирует прием новых кадров на работу. Для этого существуют, например, Управление личного состава в США, Комиссия гражданской службы в Великобритании. Прием на работу может осуществляться и отдельными ведомствами в соответствии с разработанными ими критериями, которые обычно подлежат одобрению центральными службами по кадрам.

Требования к кандидатам на должности высокопоставленных служащих достаточно высоки. В Великобритании, например, экзамены и собеседования для замещения такого вида должностей проводятся обычно по программам университетов Оксфорда и Кембриджа. Во Франции для участия в конкурсе на некоторые должности необходимо иметь престижное образование, закончить Национальную административную школу.

Для поступления на службу в МИД Японии соискатели сдают экзамены по японской Конституции, международному праву, экономической теории, истории дипломатии, иностранному языку, административному или частному праву.

Определенная обособленность бюрократии в обществе, ее способность к самоорганизации, защите своих прав возвращает многих авторов к дихотомии "политикауправление". Признается, что разделение между политикой и администрированием может быть более жестким, как в Великобритании, или достаточно размытым, как во Франции или в ФРГ, но суть дела от этого не меняется: бюрократия обладает только ей свойственными механизмами функционирования и развития. Может быть, поэтому в 70-80-е годы наблюдается своеобразный ренессанс старой идеи, выразившийся в стремлении решать проблемы эффективности государственных учреждений методами менеджерализма, т.е. при помощи приемов, апробированных в сфере управления частными предприятиями и фирмами и давших там позитивные результаты. Так, реформа государственной службы, проведенная при Дж. Картере в 1978 году, включала элементы заимствования методов стимулирования труда служащих, принятых в частном секторе. М. Тэтчер в 80-е годы также начала внедрять рыночные механизмы и стимулы в работу государственных учреждений.

Системный подход, позволивший связать воедино проблему внутренней самоорганизации бюрократии с воздействием окружающей среды, открыл новые методологические возможности и для анализа влияния самой бюрократии на свое окружение. Наиболее концентрированно это влияние было выражено в понятии "бюрократическая или административная власть". Для ряда авторов суть этого явления заключалась в том, что бюрократия в силу своих профессиональных качеств и специфики работы могла оказывать непосредственное воздействие на публичных политиков. Обобщая взгляды данной группы исследователей, Е. Этциони-Хейлви (Е. Etzioni-Halevy) писала: "В связи с ростом сложности и технологичности политические решения все в большей мере требуют специальной экспертной оценки. Осуществляет экспертизу бюрократия, так как политические лидеры, в том числе министры, не обладают для этого достаточными знаниями и навыками. Из-за нехватки подобных знаний они не могут реально контролировать свои министерства, и сами неизбежно начинают зависеть от них" [9, р. 58].

Расширяется зона влияния бюрократии на принимаемые политические решения, так как аппарат публичного политика контролирует поступающую информацию, формирует его имидж, поддерживает связи с различными государственными и негосударственными структурами. Ж.

Эллюль определил данную ситуацию следующим образом:

"Фактически политик не имеет никакого реального выбора: решение вытекает автоматически из подготовленного технического проекта" [9, р. 58]. А. Мигранян считает, что там, где это влияние становится всеохватывающим, лишенным механизма сдерживания, наступает период "тотального господства бюрократии", и последняя "имеет все возможности сведения на нет усилий любых высших органов по решению кардинальных социально-экономических проблем общества" [11]. По мнению Миграняна, эпоха застоя в советской истории как раз и стала эпохой такого бюрократического господства.

Следует отметить, что влияние бюрократии на политиков не однозначно оценивается в литературе. Ряд авторов считает, что у политических деятелей есть достаточные рычаги воздействия на чиновников, начиная от постановки вопроса об отстранении последнего от должности до обращения к населению через средства массовой информации с целью мобилизации общественного мнения на поддержку выдвигаемых политиком предложений. По мнению Ж. Сартори, обладание информацией и профессиональным знанием еще не рождает властных отношений. "Когда власти предержащие обладают знанием, это, безусловно, усиливает их власть, но знание само по себе не предоставляет возможности властвовать" [9, р. 61].

Кроме того, бюрократическая машина может показаться чуждой, непонятной и даже опасной лишь политику-дилетанту. Основная же их масса, прежде чем подняться на политический Олимп, прошла школу партийной или государственной бюрократии. В интересной работе Ф. де Баека (F. de Baecque) описан процесс взаимозамещения французских политиков и бюрократов. Автор называет Пятую республику "республикой чиновников", подчеркивая тем самым, что большая часть публичных политиков страны начинали или определенное время работали в системе государственной службы. Среди них В. Жискар д'Эстен, Ж. Ширак, Э. Балладюр [12].

Для других авторов проблема бюрократической власти заключена не столько в способности чиновников влиять на политических деятелей, сколько в обретении ими реальной возможности воздействовать на социальные процессы в обществе. Именно за эту особенность К. Мейер (К. Meier) назвал американскую федеральную бюрократию "четвертой ветвью власти" [6, р. XVII]. "Административная власть, - писал он, - это способность бюрократии распределять ограниченные ресурсы общества" [6, р. 14].

Действительно, в современных обществах бюрократия распоряжается различными, в том числе и значительными финансовыми ресурсами. Доля государственных расходов в США возросла с 7% от валового национального продукта в 1890 году до 37,9% в 1974 году; в Великобритании за тот же период - с 8,9% до 59% [9, р. 113]. Даже самый утонченный парламентский контроль не всегда в состоянии отследить все нюансы работы бюрократической машины по распределению этих средств. Но главное, что бюрократические организации обрели право на нормотворчество, т.е. на создание нормативных актов, определяющих взаимодействия индивидов, групп и организаций.

Всевозможные инструкции, правила и другие подзаконные акты во многом определяют жизнь гражданина в современном обществе. Они нередко длинны и запутаны, что дало основание Л. Нилу горько иронизировать: "Для написания американской Декларации независимости потребовалось 300 слов, в то время как правила ЕЭС, касающиеся экспорта утиных яиц, содержат около 27 тыс. слов" [9, р. 145].

Усиление роли и влияния бюрократии все авторы объясняют объективными причинами и прежде всего растущей дифференциацией общества, требующей включения дополнительных рычагов государственного регулирования, функции которых и выполняет бюрократия. Однако реальный эффект такого регулирования выглядит достаточно удручающим. Вот что пишет Дж. Уилсон о бюрократии США: "В настоящее время делегированные полномочия позволяют назначенным чиновникам решать в довольно широких пределах, кто будет владеть телевизионной станцией, какие устройства в целях безопасности должны иметь автомобили, какие направления научных исследований будут поощряться, какие лекарства появятся на рынке, какие диссидентские группы подпадут под расследование, какие дымы будут низвергать заводские трубы, слияние каких корпораций будет дозволено, как использовать национальные леса, какую цену получат фермеры за свою продукцию" [13]. По мнению К. Мейера, "бюрократии становятся институтами, принимающими политические решения"[6, р. 67].

Проблема бюрократической власти в отечественной литературе встала во второй половине 80-х годов в связи с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза. Интересна сама эволюция взглядов на эту проблему.

Первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии. "Обобществление средств производства, - писал один автор, - основоположники марксизма-ленинизма рассматривали не как самоцель, а как экономическую основу фактического социального равенства (равноправия) людей, достигаемого путем утверждения политической демократии, народовластия и самоуправления. Однако на пути достижения этой цели встала нарождающаяся бюрократия, которая по природе своей насаждает отношения фактического неравенства, личной зависимости нижестоящих от вышестоящих" [14].

С осознанием имманентности бюрократии современному типу государства назрела потребность в уяснении ее специфики в советском обществе. Так появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре. Под номенклатурой обычно понимается государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса. На наш взгляд, основная масса работ этого периода не внесла принципиально нового в осмысление указанного феномена. Типичным было воспроизводство идей, высказанных ранее М. Джиласом и М. Восленским. Приведем для примера цитату из книги Джиласа: "Там (имеются в виду некоммунистические страны. - Г.П.) мы видим все же чиновников в современном государстве и современной капиталистической экономике, а здесь наблюдаем нечто иное, новое - новый класс" [15].

Может быть, некоторым диссонансом в общей направленности публикаций этого периода прозвучала мысль, высказанная Миграняном в 1988 году: "Отсутствие демократических институтов публичной власти в определенные периоды в авторитарнототалитарных политических системах делает харизматического лидера единственной эффективной управой на бюрократию" [11]. Она была воспринята в той ситуации чуть ли не как покушение на принципы демократизации общества.

В 90-е годы отечественных исследователей все в большей степени начинают волновать проблемы трансформации номенклатуры. Отдельные авторы заговорили о "бюрократической буржуазии", о "номенклатурном капитализме". Логика конструирования и объяснения этих феноменов подчас бывает очень любопытной, как, например, у А.Н. Медушевского. По его мнению, номенклатура - переходное историческое явление, которое "возникает в условиях революции и вакуума власти как инструмент стабилизации ситуации и управления обществом" [16, с. 46]. Она "не имеет одного из важнейших признаков всякого устойчивого класса индустриального общества - юридически закрепленной собственности на средства производства", поэтому в результате "бюрократизации власти" она изолируется, превращается в замкнутую группу, использующую государственную власть в корыстных целях и, следовательно, обретает "переходный маргинальный характер". Маргинальность бюрократии, считает автор, заводит общество в тупик, выход из которого - обретение номенклатурой недостающего параметра класса, т.е. собственности, а результатом этого процесса станет рождение "номенклатурного капитализма" [16].

В связи с начавшейся в России реформой государственной службы поток публикаций отечественных авторов по проблемам бюрократии увеличился. Однако в основном эти работы касаются правового статуса чиновничества. Активизации правоведов в этой области способствовали подготовка и принятие в 1995 году Закона "Об основах гражданской службы Российской Федерации", создание специализированных учебных заведений, готовящих государственных чиновников, введение на юридических факультетах курса по административному праву.

Правовое оформление статуса бюрократии - необходимое условие становления демократической государственности, исследование опыта западных стран необходимо и полезно. Однако правовое поле организации государственных бюрократических систем при всей своей важности не единственно. Статус чиновника - это не только его права и обязанности, но и степень значимости, престижности среди других социальнопрофессиональных групп. Юридические нормы в реальной жизни всегда опосредуются социальными ожиданиями и психологическими контактами, а эффективность работы чиновника - производная от многих составляющих. Вот почему проблемы государственной службы должны находиться в поле зрения не только правоведов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Цит по.: Savoie D.J. Thather, Reagan, Mulroney: In search of new bureucracy. London., 1994.

P. 21.

2. Цит. по.: Shafritz J.M., Albert H.C. Classics of Public Administration. Chicago, 1987.

3. Из послания Конгрессу Э. Джексона в 1829 г. // Цит. по: Государственная служба в России: проблемы становления. М., 1993. С. 68, 69.

4. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. № 8. С. 7.

5. Warwick DP. A Theory of Public Bureaucracy. Cambridge-London, 1978. P. 3.

6. Meier K.J. Politics and the Bureaucracy. Massachusetts, 1979.

7. Singhi N.K. Bureaucracy: Positions and Person. New Delhi, 1974. P. 189-204.

8. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих:

зарубежный опыт для России // МЭиМО. 1993, № 2.

9. Etzioni-Halevy Е. Bureaucracy and Democracy. London., 1983.

10. Pisier E., Bouretz P. Le paradoxe du fonctionnaire. Paris, 1988. P. 223.

11. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления //Иного не дано. М., 1988. С. 107.

12. Baecque de F. Les fonctionnaires a l'assaut du pouvoir politique? // Pouvoirs. 1987. № 40.

13. Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995. С. 371.

14. Дзарасов С. Партийная демократия и бюрократия: к истокам проблемы // Иного не дано. 1988. С. 325, 326.

15. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992. С. 204.

16. Медушевский А.Н. Формирование правящего класса // Социологический журнал. 1995.

№ 4.

17. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6.

© Г. Пушкарева, 1997



Похожие работы:

«© 1999 г. Л.Т. ВОЛЧКОВА, В.Н. МИНИНА СТРАТЕГИИ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ БЕДНОСТИ ВОЛЧКОВА Людмила Тимофеевна доктор социологических наук, профессор, заведующая кафедрой социального управления и планирования факультета социологии Санкт-Петербургско...»

«Gold Segregated Portfolio Fund Инвестиционная стратегия Идея Золотой фонд – инструмент, позволяющий различным категориям инвесторов входить в золотодобывающий бизнес, который при самостоятельном инвестировании потребует крупных капитальных затрат, э...»

«Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» А.Ю. Кнобель, А.Н. Орлова, Ю.Ю. Пономарев ВЛИЯНИЕ ОБМЕННОГО КУРСА НА ПЛАТЕЖНЫЙ БАЛАНС В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ Москва 2013 Аннотация.Целью п...»

«Андрей Георгиевич Теслинов Концептуальное мышление в разрешении сложных и запутанных проблем Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=584085 Концептуальное мы...»

«Дмитрий Геннадьевич Слиньков Управленческий учет: постановка и применение Текст предоставлен правообладателем http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=430112 Управленческий учет: пос...»

«Социология реформ: политика, экономика, мораль © 2004 г. В. К. ЛЕВАШОВ МОРАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ КОНСОЛИДАЦИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА В УСЛОВИЯХ НЕОЛИБЕРАЛЬНЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ ЛЕВАШОВ Виктор Константинович доктор социологических наук...»

«ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ Шевченко Е.А., аспирант, 330.101.2 ТНУ имени В.И. Вернадского ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТАБИЛИЗАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ПРОЦЕССЕ РЫНОЧНЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ В процессе рыночных трансформаций экономика Украины...»









 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.