WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 | 3 |

«В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина, М.Ю. Погорелко Бюджет и налоги в экономической политике России Москва Научный эксперт УДК 336.14:336.22 ББК 65.261.3+65.261.4 С 37 Симонов В.В., ...»

-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования

В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,

М.Ю. Погорелко

Бюджет и налоги

в экономической

политике России

Москва

Научный эксперт

УДК 336.14:336.22

ББК 65.261.3+65.261.4

С 37

Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю.

Бюджет и налоги в экономической политике России. Монография —

С 37

М.: Научный эксперт, 2008. — 240 с.

Под общей редакцией С.С. Сулакшина

ISBN 978-5-91290-033-4 В монографии рассмотрены теоретико-методологические основы государственной бюджетной и налоговой политики и ее фактическое состояние в современной России. Основные тренды идентифицированы на 2007 г. и по прогнозным проектировкам до 2010 г. Сделан вывод о необходимости существенной модификации российской налоговой и бюджетной систем и политики. Обоснованы конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства в связи с выявленными проблемами в виде так называемой проблемно-управленческой матрицы — оригинальной методологической разработки Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Монография может быть рекомендована государственным управленцам, законодателям, научным работникам, аспирантам, студентам, преподавателям юридических и экономических специальностей, представителям бизнеса, а также всем интересующимся современными правовыми и экономическими проблемами налоговой и бюджетной политики государства.



УДК 336.14:336.22 ББК 65.261.3+65.261.4 © Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю., 2008.

© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, 2008 ISBN 978-5-91290-033-4 Содержание Введение

Глава 1. Теория и методология формирования и реализации бюджетной и налоговой политики как государственно-управленческой практики.

..........15

1.1. Государственная политика как управленческая категория..... 15

1.2. Методология разработки государственной бюджетной и налоговой политики

1.3. Методология факторного анализа

Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики в модификации типа российской экономики.

...............24

2.1. Функции государственного бюджета

2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования

2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков

2.4. Концептуальные вопросы формирования бюджета развития

Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации

3.1. Налоги как цена услуг государства

3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее...... 62

3.3. Бюджетная политика России до 2005 г.

3.4. Бюджетная и экономическая политика России 2006–2010 гг.

3.5. Новые технологии решения проблем бюджетной политики

Глава 4. Формирование доходов и расходов государственного бюджета как фактор развития.

....111

4.1. Налоговый потенциал бюджетной системы России............... 111

4.2. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия......... 135

4.3. Стимулирующая роль налогов

4.4. Проблема инвестиционной ориентации бюджетной системы Российской Федерации

4.5. О формировании бюджета развития

Глава 5. Социальное измерение бюджетной политики Российской Федерации

5.1. Основные направления социальной политики Российской Федерации

5.2. Доходы граждан как критерий социальной политики........... 166

5.3. Федеральный бюджет как инструмент социальной политики государства

5.4. Социальные стандарты и нормативы

5.5. Приоритетные национальные проекты

Глава 6. Долговая составляющая бюджетной политики Российской Федерации

6.1. Долговая политика Российской Федерации в 2005– 2006 гг.

6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г............... 193

6.3. Основные направления долговой политики Российской Федерации на 2008–2010 гг.

Заключение

Литература

Приложение 1. Проблемно-управленческая матрица государственной бюджетной и налоговой политики

Приложение 2. Управленческий трехпериодный план государственной бюджетной и налоговой политики

–  –  –

При любом способе организации общественной системы, известном истории, государственный бюджет во всех его проявлениях (бюджетная система, государственная налоговая и бюджетная политика, организация бюджетного процесса, система государственных расходов, методы государственного воздействия на экономический рост через государственные инвестиции и пр.) не представляет собой самостоятельной и независимой категории. Бюджет как механизм концентрации и использования финансовых ресурсов, отчужденных различными способами у населения страны, является производной от тех обязанностей, которыми общество наделяет государство как политико-экономическую систему, представляющую интересы общества.

Даже во времена, когда государственного бюджета как такового еще не существовало, когда его заменяла казна правителя, население было обязано наполнять эту казну — еще не налогами (т. е. добровольными выплатами в пользу государства на основании закона), но податями. Эти отчисления знаменовали собой ту плату, с помощью которой общество оплачивало услуги государства по обороне, соблюдению общественного порядка, организации инфраструктур и др.

С возникновением современных национальных государств и формированием правовых систем регулирование этих отношений между обществом и государством было возложено на законодательство. Там, где устанавливался конституционный порядок взаимоотношений между обществом и государством, общество, формулируя конституцию, очерчивало в ней набор функций, которые оно слагало с себя, поручая их исполнение государству, и брало на себя обязанности оплачивать государству выполнение этих отчужденных обществом функций (через механизм добровольных налоговых выплат).

Таким образом сформировалась система отношений между обществом и государством, основанная на принципе платности государственных услуг: общество отчуждает от себя, а государство берет на себя обязанность выполнения некоторого набора общественно полезных функций за определенную плату со стороны общества.

Если посмотреть на вопрос с вульгарно-экономических позиций (а именно так, т. е. полностью абстрагируясь от социальных функций государства и социальных последствий его деятельности, привыкла смотреть на дело современная «либеральная» экономическая теория), складывается простейшая схема. Государство продуцирует товар (государственные услуги, базовый набор которых прямо установлен в конституции или может быть выведен законодательно из ее положений), обладающий для общества в целом определенной потребительной стоимостью, а общество добровольно покупает этот товар, предварительно оплачивая его через налоговый механизм, установленный законодательством.

Формируется система, схожая с системой беспроцентного кредитования под гарантии: общество через налоги кредитует создание в будущем государственных услуг, а государство, со своей стороны, гарантирует, что эти услуги будут созданы и переданы обществу в возмещение части произведенных обществом расходов. Полностью они не могут быть возмещены никогда, поскольку часть налоговых поступлений расходуется на содержание государственного аппарата, обеспечивающего производство государственных услуг. Именно в этой невозмещаемой части и реализуется в полной мере принцип платности государственных услуг для общества, все прочее означает производство товара за счет покупателя, так сказать, «из материала заказчика».

Достигнув подобного рода «договоренности» с государством по вопросу формирования государственных доходов общество может не только интересоваться, как именно будут израсходованы мобилизованные за его счет средства, но и на основании своих конституционных прав вправе формировать некие целевые установки, определяющие общий смысл системы государственных расходов. Если конечно речь идет о действительно «социальном»

государстве, что в переводе с латыни на русский язык означает — государство общественное, т. е. как минимум действующее от имени и по поручению общества, а как максимум — в интересах всего общества.





Однако эта идеальная модель в современном мире встречает ряд препятствий, обусловленных во многом глобализационной доминантой и в политико-экономической, и в идеологической сферах.

Под современным обществом понимаются не только общества, оказавшиеся на острие глобализации — развивающиеся страны и так называемые страны с переходной экономикой или «развивающиеся рынки», но и те государства, которые продуцируют глобализационные тенденции. Его основной характеристикой является структурная противоречивость.

Центром противоречий становится само общество. Причем развиваются противоречия на двух уровнях: на уровне общества и на уровне конкретных личностей, формирующих это общество.

Общество перестало быть социумом в классическом понимании. Со времен классической древности, времен, когда формировалось общество в современном его понимании, социум определялся сочетанием материальных и духовных систем мировосприятия. Центром мировосприятия был человек, стремящийся мобилизовать лучшие свои качества для служения обществу.

Однако историческое развитие породило два фактора, кардинально изменивших ситуацию.

Материализм, со времен эпохи Просвещения формирующийся в качестве доминирующей «прогрессивной» идеологии, вывел духовную составляющую из мировоззренческой системы, чем положил начало десоциализации общества.

Капитализм упразднил равновесие духовного и материального1, он принципиально изменил критерии общественной полезности — решающей ценностью стало материальное богатство (и богатство личности, и богатство общества, определяющее, в частности, силовую составляющую государства). Каждая общественная группа «стремится к своему собственному благу без того, чтобы эти частные, групповые стремления к благу сливались в единый, превосходящий все и вся идеал»2.

Человек — сложное духовно-культурное и экономико-социальное явление, в котором духовная сторона пронизывает как объективные, так и субъективные характеристики, стал рассматриваться только как капитал.

Хейзинга Й. В тени завтрашнего дня // Й. Хейзинга Homo Ludens. В тени завтрашнего дня. М., 1992. С. 258.

Там же. С. 263.

И хотя многие теоретики постулируют перерастание современным капитализмом постиндустриальной стадии и переход его в качественно новую, постэкономическую стадию3, складывается впечатление, что этот переход во многих случаях приводит к рецидивам «дикого» капитализма. Они выливаются в глобализационные процессы, следствием которых являются прогрессирующее социально-экономическое разделение, распад коллективных форм сознания и экономического поведения на фоне нарастающей социальной нестабильности, особенно в странах «третьего мира» и «новых рыночных экономиках», и деградация человеческой личности.

Процесс производства перестает восприниматься как подсистема производства в целях потребления и переходит к статусу производства ради производства. При этом основной характеристикой воспроизводственного процесса становится ныне прежде всего фактическое отсутствие осознанности общественного характера воспроизводства, восприятия его как воспроизводства общества в целом. Субъективно воспринимаемой верхней границей процесса становится не общество в целом, а корпорация.

Неолиберальная теория практически отказывается от понятия «народнохозяйственная эффективность». Это приводит к целевой дезинтеграции воспроизводственного процесса, результаты которой на поверхности экономической системы проявляются в виде кризисов, и может стимулировать в качестве одного из последствий социальную дезинтеграцию.

Экономический процесс вместо того, чтобы стать фактором, объединяющим народы, превращается в фактор социальной деструкции. Человек, превратившись в «человека экономического», перестает быть «существом общественным» (как его воспринимал еще Аристотель), а современные формы хозяйственной деятельности на постэкономической стадии развития человечества не только еще более способствуют этому, но даже генерируют дезинтеграционные тенденции4. Причем эти тенденции усиливаются настолько, что общество постепенно становится индифферентным к общечеловеческим ценностям5.

Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. М., 1998. С. 173.

Иноземцев В.Л. Указ. соч. С. 319.

http://rmh.ru/news/res_results/52.html, информация от 4 апреля 2005 г.

В результате смены телеологических приоритетов сам критерий, используемый для оценки процесса воспроизводства — эффективность, становится вполне сиюминутным и локальным, не рассчитанным на сколько-нибудь длительную перспективу. Пределом его во времени становится кризис.

Человеческая личность десоциализируется. Человек, созданный как существо общественное, постепенно выталкивается из общества, как только он заканчивает выполнять свою производственную функцию6, вне пределов производственного процесса личность обществу уже как бы не интересна.

Современное общество, по существу своему — более экономическое, чем социальное, требует формального акцентирования общественных обязанностей человека, при том что объективно частная жизнь прогрессивно индивидуализируется.

В то же время возможности сознательной индивидуализации сводятся к минимуму. А те стереотипы общественной жизни, которые внедряются в массовое сознание, стимулируют духовно-негативные индивидуалистические устремления (например, «идеология личного успеха»), в то время как внеобщественная жизнь даже не дает оснований для осознания пагубности этого процесса в социальном смысле.

Поэтому становится очевидным, что в новых исторических условиях принципиально изменяются взаимоотношения личности и общества с государством. Государство, несмотря на то, что в целом ряде официальных публикаций содержатся серьезные разработки касательно значения государства на современном этапе развития7, фактически постулирует собственную безответственность в отношении общества и, тем более, личности. Оно снимает с себя под предлогом перекладывания на рынок ответственность за формирование базовых тенденций развития, максимально сокращает свои социальные функции, перекладывая их при любой возможности на бизнес или на самих граждан. За примерами даTouraine A. Critique de la modernit. P., 1992. Р. 199; Idem. Pourrons-nous vivre ensemble? Egaux et diffrents. P., 1997. Р. 36.

Государство в меняющемся мире (Всемирный банк. Отчет о мировом развитии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34;

Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 // Международный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М., 1997. С. 181 и далее.

леко ходить не надо, достаточно взять доминирующую в большинстве «развитых экономик» систему накопительных пенсий, медицинского страхования, платного образования и т. д.

Так называемое «демократическое» государство перестает отражать интересы демоса, т. е. большинства общества, в ряде случаев перестает даже его защищать — чего стоит деградация армии и милиции. Оно перестает быть кратией, т. е. властью — в данном случае властью этого большинства, которой оно должно бы являться, перестает обеспечивать научно-технический прогресс (попытки переложить финансирование фундаментальных и особенно прикладных исследований на коммерческие структуры через самофинансирование научных учреждений).

Все перечисляемое, к сожалению, в полной мере относится к современной России.

Теряя функции «аппарата насилия и подавления одного класса другим» государство теряет в то же время и функции реального регулятора социально-экономических процессов. Этот фактор не компенсируется даже активной законодательной деятельностью — развитая система лоббирования и невозможность обеспечения правоприменительной практики сводят на нет эффективность законотворчества, а в ряде случаев, под давлением глобалистских тенденций давления извне, проводимого «международным сообществом», все более зависящим от одного центра силы, отказывается даже от защиты внешних интересов национальной экономики и внутреннего рынка от воздействия экзогенных тенденций (потеря контрольных функций).

Возникает новый идеологический императив — «новая рыночная парадигма» как единственно возможный вариант и самоцель развития, фактически постулирующий развитие рынка ради рынка, а не ради человека и его жизненных интересов.

Неолиберальное государство, постулирующее себя как «социальное государство», уже на уровне бюджетной системы стремится максимально снять с себя социальные функции. Если доходная часть бюджета по сути своей продолжает оставаться общественной, поскольку формируется из поступлений со всех уровней общества, то расходная его часть выполняет социальные функции только в плане трансфертов населению, причем финансирование этих функций имеет тенденцию к сокращению в плане перевода, например, значительной части обязательств по пенсионному обеспечению на негосударственные пенсионные фонды при увеличении финансовой нагрузки на самих субъектов правоотношений. Происходит увеличение собственных расходов субъектов хозяйствования — юридических и физических лиц — на социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Формирующаяся под видом разного рода требуемых Западом и охотно поддерживаемых заинтересованными олигархическими кругами «демократических реформ» (пенсионной, здравоохранения, образования и др.) тенденция к увеличению социальной финансовой нагрузки не на общество в целом, а на самих индивидов лишь усиливает процесс десоциализации. Коль скоро общество снимает с себя обязательства перед индивидом, последний не просто оказывается наедине с собой перед лицом социальных проблем, но и не чувствует себя в связи с этим чем-либо обязанным обществу.

При этом и к бюджетному законодательству применяется принцип сиюминутности как критерий его эффективности — оно становится законодательством ad hoc, в котором место социальной перспективы занимает фиксация текущего состояния бюджетного процесса.

Еще одна, в конечном счете, социальная функция, от которой пытается освободиться неолиберальное государство, — это функция организации общественного хозяйства на перспективу, функция разработки стратегии экономического развития в смысле определения механизмов экономического роста и необходимых инструментов и методов включая бюджетные.

С одной стороны, неолиберальная теория исключает государство из производственного процесса, по крайней мере, из той его части, которая может быть экономически эффективной.

С другой стороны, под вопрос жестко ставится сама возможность государственного программирования, как разработка программ развития, государственной промышленной политики и т. п. Вялотекущие дискуссии по поводу значения государства в общественном воспроизводстве, колеблющиеся от принципа «ночного сторожа» до посылок об «эффективном государстве», служат только фоном, отвлекающим внимание общества от реально протекающих процессов, в тенденции предполагающих снижение организующей роли национальных государств при передаче ее к транснациональным корпорациям и международным неправительственным организациям.

На самом деле все это — во имя максимизации прибылей истинных собственников и максимально возможного вовлечения в процесс общественного воспроизводства, который постепенно превращается в производство ради производства, всех возможных средств общества — не только через присвоение прибавочного труда, но и необходимого, причем, в постоянно возрастающей части.

Особое преломление эти тенденции нашли в новейшей истории России. Российский капитализм начал новый этап развития после модифицированного переходного периода 1917–1991 гг.

в период, когда мировой капитализм из производящего стал в большей мере финансовым, основанным не на движении реальной стоимости, а на движении титулов стоимости (феномен виртуальной экономики).

На воздействие этого фактора в России наложилась потеря за время модифицированного переходного периода политических традиций многопартийности и профсоюзной деятельности, которые были бы ориентированы не на симулирование активности, а на реальную деятельность по защите прав трудящихся.

Эти факторы во многом обусловили особенности становления современной российской социально-экономической системы: формирование финансового капитала как отправной точки развития; становление «титульной» демократии, фактически представляющей собой олигархию, не имеющую реальной поддержки масс, с «верхушечными» политическими партиями и вытеснением народа из политической жизни, в том числе путем его переориентации на борьбу за выживание; деградация государственности как следствие стимулированной, во многом извне, экономической деградации.

Последние несколько лет внесли существенные коррективы в модель, формирование которой было начато на указанных и подсказанных извне принципах. Реализуемая с 2006 г. система приоритетных национальных проектов продемонстрировала заинтересованность государства в возвращении себе некоторых социальных функций, оплаченных обществом. Чуть позже затеплилась надежда на возможность использования инвестиционного потенциала государства на цели экономического роста.

В то же время тревогу вызывает тот факт, что осознание этих возможностей как насущной необходимости озарило совсем не те органы государственной власти, которые, согласно Конституции Российской Федерации, являются выразителями интересов общества.

Ни парламент, ни формируемое им правительство не шелохнулись в своем олимпийском спокойствии, покуда не прозвучал «голос свыше». И только после поручения главы государства эти органы оживились и принялись наперегонки исполнять высочайшие указания, изыскивать на эти цели бюджетные средства, которых раньше якобы не было, организовывать пропагандистские и контрольные мероприятия, в общем, делать все то, что они обязаны были делать согласно действующему законодательству без всяких дополнительных стимулов.

Это свидетельствует о том, что вплоть до настоящего времени выполнение социальных функций российского государства и его функций по обеспечению развития экономики напрямую завязано только на одно лицо, все же прочие «действующие лица и исполнители» больны старой русской болезнью — чинопочитанием, осложненным нежеланием думать, коль скоро усвоена одна «единственно верная» концепция развития страны — теперь «рыночная», сменившая в качестве «идеологического императива» ранее действовавшую «социалистическую».

И даже в этих условиях трудно избавиться от впечатления, особенно слушая выступления министра финансов на официальных парламентских мероприятиях, что в воздухе висит визг и скрежет рычагов бюджетного процесса, так неохотно разворачивающихся под нажимом «сверху» в сторону инвестиционной модели социально ориентированного экономического роста.

Этот переход показывает явную необходимость «революции в умах». Причем не в умах общества — там ее не нужно, эти умы не были захламлены тем, что часть отечественных экономистов пропагандировала под видом «неолиберальной экономической теории», и это явно показывают результаты электорального процесса в течение последних 17 лет. Как ни голосовали, но приоритеты избирателей всегда оставались на стороне социально ориентированной государственной политики, обеспечивающей экономический рост и конкурентоспособность национального производителя на мировом рынке. Успех компрадоров был явно временным и представлял собой результат «протестного» голосования. «Революция» нужна в умах тех, на ком лежит ответственность за формирование государственной налоговой и бюджетной политики и ее использование для целей экономического роста и подтверждения социальности государства в его действии.

Предлагаемая вниманию читателя монография ставит перед собой задачу поиска и формулирования подходов к формированию такой бюджетной и налоговой политики. Монография представляет собой расширенное изложение результатов одного из направлений комплексного исследования Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования фактического состояния и трендов экономической политики России8.

Государственная экономическая политика — экономическая доктрина России: К умной и нравственной экономике: В 5 т. М.: Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН, 2008.

Глава 1. Теория и методология формирования и реализации бюджетной и налоговой политики как государственно-управленческой практики

1.1. Государственная политика как управленческая категория В работе, ставящей целью исследование вопросов бюджетной и налоговой политики, задание ее в соответствующих государственно-управленческих документах, важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение без уточнения функционального или целевого контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д.1 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях.

Под государственной политикой понимается совокупность ценностных целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)2. Очевидно, что отсюда вытекает необходимость определить цели, для чего нужен ценностный выбор и определенность. Необходимо определение субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося государственно-управленческого инструментария и его дефицита, определение исходного состоПугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1999. С. 7.

Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственноуправленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. М., 2006. Вып. 1.

яния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, порядка перехода (переходной траектории), определение программы действий, т. е. распределение мер, решений и действий во времени, определение политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов. И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 13 показана упрощенная топология государственной политики как предмета проектирования.

В результате декомпозиции проблем, требующих управленческого разрешения, формируются пакеты задач, для которых возможно определение конкретных управленческих мер, решений и действий. Каждое из них материально отображается как управленческий документ, нормативный или нормативный правовой акт, оперативно-распорядительное решение и т. п. Они должны быть выписаны в явном виде в порядке, требуемом регламентами соответствующих государственных органов власти для управленческих процедур. Совокупность подобных документов составляет программную составляющую программнодоктринальных актов. Уровень государственно-управленческих документов — от федеральных законов, доктрин до посланий Президента Российской Федерации, различных постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных программ и подзаконных актов.

В данной схеме заложен важный принцип цикличности или непрерывности проектирования, реализации и текущей корректировки (или рефлексивности к текущим результатам) государственной политики.

–  –  –

– Ц –

–,, – Рис. 1. Общая схема алгоритмизированного управленческого проектирования

–  –  –

Разработка бюджетной и налоговой политики основана на ценностно-ориентированном, нормативно-правовом и системно управленческом подходах.

Особыми требованиями являются: реалистичность предложений, их обоснованность и аргументированность, политологическая обоснованность реализуемости в реальной практике, прогноз последствий, работоспособность документа в практике государственного управления в России.

Конечный пакет документов должен быть системным, т. е. основываться на ценностном выборе, на проведенном с его позиций анализе действующих на сегодня мер по реализации бюджетной и налоговой политики, определении основных факторов и проблем, мешающих достижению предложенных целей и ценностей, которые должны быть определены в явном виде, наборе идей и концептов по решению идентифицированных проблем, на определенном на их основе наборе инструментарных мер, решений и действий в пространстве государственного управления, пакетировании их в программную временню развертку.

В связи с этим методологически работа по формированию бюджетной и налоговой политики как управленческой практики в обязательном порядке разбивается на два этапа.

Во-первых, этап проблемно-аналитический, включающий обзорное и оригинальное исследование основных проблем, систематику проблемного поля, его декомпозицию, генерацию идей-концептов решений. И, во-вторых, синтетическо-конструирующий, включающий в себя переход на основе набора идей-концептов, полученных на первом этапе, к инструментарным решениям в пространстве государственного управления, построению необходимых нормативных правовых актов и иных распорядительных документов, их программному пакетированию в кратко-, средне- и долгосрочной перспективах.

В связи с такой постановкой методология работ выглядит следующим образом (рис. 2).

Завершает этап проблемной декомпозиции препятствий, затрудняющих достижение желаемых целей, специальным образом построенная проблемная матрица, которая в табличной форме описывает проблемное поле работы (рис. 3).

Рис. 2. Методология разработки бюджетной и налоговой политики

–  –  –

Второй этап начинается с создания управленческой матрицы (рис. 4), которая составляется в процессе поиска конкретных решений, мер и действий государственного управления на основе идей и концептов, полученных на этапе проблемного анализа, т. е. на основе проблемной матрицы.

–  –  –

Дальнейшая, следующая за работой проблемных аналитиковэкспертов, работа по написанию документов осуществляется уже преимущественно юристами и управленцами (при участии проблемных экспертов). Методологию государственно-управленческого проектирования нельзя недооценивать потому, что эффективно управлять сложнейшими социальными системами по наитию невозможно, нужна технология, алгоритмы, в том числе на стадии проектирования управления.

1.3. Методология факторного анализа4 Цикл формирования государственной политики имеет ряд обязательных звеньев, в котором после определения ценностной цели необходимо выявить факторы, влияющие на нее. Под фактором в данном случае понимаются условия, обстоятельства, причины, влияющие на заданную цель (ценность). Категория «ценность» как целевая характеристика — вполне измеряемый параметр, в том числе количественно.

Этот подход дает возможность идентифицировать проблемы как препятствия на пути достижения цели, подлежащие преодолению в ходе государственного управления.

Как показывает анализ, переход от постановки цели к идентификации проблем не является тривиальным. Каким образом можно определить существенные с точки зрения поставленной цели упомянутые препятствия — проблемы? Очевидно, что необходимо найти способ соотнесения поставленной цели всем ранжированным по значимости факторам, влияющим на нее. Определение в процедурах факторного анализа препятствий — наиболее интегративных проблем на пути достижения ценностных целей в общем случае отвечает на вопрос: что мешает достижению целей? Однако каждая из этих проблем верхнего уровня сама по себе состоит из подпроблем последующих уровней проблемного разложения. Речь идет о декомпозиции проблем первого уровня (рис. 5). Здесь переход на каждый последующий уровень возможен путем ответа на вопросы: «В чем причина вышележащей проблемы?»; «Почему возникает вышележащая проблема?»

Дерево декомпозиции «ветвится» до тех пор, пока исследователь не дойдет до «первопричины», т. е. фактора, уже недекомпозируемого с точки зрения возможности управленческого воздействия.

Опыт показывает, что подобных уровней-этажей декомпозирования в практике государственно-управленческого проектирования может быть порядка десяти5.

Якунин В.И., Сулакшин С.С. Факторный анализ в формировании государственных политик // Власть. 2006. № 9.

Государственная промышленная политика / Под ред. Е.М. Примакова, В.Л. Макарова. М.: Наука, 2003; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э.

Государственная политика вывода России из демографического кризиса. М., 2007.

Рис. 5. Схема методологии декомпозирования сложных задач и синтеза интегративных решений («проблемно-управленческое дерево») Ширина же ветвления, т. е. число конечных атомизированных задач, может достигать сотен. Отсюда следует вывод, что по наитию или интуиции найти решения государственно-управленческих интегративных проблем с должной степенью эффективности очень трудно, скорее невозможно. А вот разложив их на составные, найдя управленческое решение для отдельных элементарных задач, что существенно легче, их потом можно синтезировать в единые государственно-управленческие решения и программные пакеты.

Соответственно на последующей стадии необходима обратная свертка — синтез и конструирование пакетированных решений.

На цель (ценность) возможны как негативные, так и позитивные и вероятностные влияния. В последнем случае они именуются рисками и также должны приниматься в расчет. Процедура формирования государственной политики, очевидно, должна учитывать все три вида факторов. Позитивные факторы в программной части государственной политики нужно поддерживать и усиливать. Негативные — купировать, преодолевать и искоренять. По отношению к рискам — вырабатывать меры готовности, профилактики, предупреждения.

Иными словами, достаточно понятно, как из анализа факторов вытекает дальнейшее строительство адекватной государственной политики. И, наоборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной бюджетной и налоговой политики.

Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики в модификации типа российской экономики

2.1. Функции государственного бюджета Финансовые отношения, которые формируют бюджетную политику государства (не наоборот!), строятся прежде всего на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей. В то же время и государство, и его граждане, и хозяйствующие субъекты в равной мере заинтересованы в макроэкономической стабилизации и в экономическом росте воспроизводственного потенциала всего общества.

Таким образом, будучи производными от финансовых отношений, бюджетные отношения призваны выполнять те же государственные функции: бюджетное регулирование и бюджетное обеспечение (фискальная функция).

Содержание функции бюджетного регулирования характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, всеми субъектами бюджетных отношений, но и между разными подразделениями общественного производства.

Сфера действия этой функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают практически все участники общественного производства.

Поэтому регулирующая функция бюджета должна работать в сочетании с регулирующими механизмами свободных рыночных процессов, обеспечивая оптимальную (а не максимальную) концентрацию финансовых ресурсов в бюджетной системе страны. Объем этих финансовых ресурсов должен прежде всего соотноситься с потребностью в общественных товарах и услугах, предоставляемых государством всем участникам рыночных отношений наряду с теми товарами и услугами, которые создаются частным сектором, занимающим основное место в экономике.

Таким образом, бюджетное регулирование — это организованная система управления бюджетным устройством государства. Следовательно бюджетное регулирование должно обеспечивать устойчивое динамическое равновесие не только самой бюджетной системы как составной части финансовой системы государства, но и всей системы конкурентного рыночного равновесия.

Одновременно бюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, тем, кто в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечен достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Кроме того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться для того, чтобы воздействовать на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти.

Таким образом, содержание функции бюджетного регулирования реализуется в процессе формирования доходных источников всех уровней бюджетной системы, на всех стадиях бюджетного процесса, и их использования для проведения экономической политики государства, ориентированной на обеспечение макроэкономической стабильности и рост общественного воспроизводства.

Аккумулированные в бюджетной системе посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан финансовые ресурсы в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, финансирование которой в основном осуществляется из средств бюджета.

Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать»

о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т. д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны и правительство имеет возможность посредством корректировки движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики.

Учитывая сказанное можно констатировать, что регулирующая функция бюджета не имеет ни запретительного, ни ограничительного характера. Она позволяет лишь отслеживать и корректировать степень и формы разумного воздействия государства доступными ему мерами, как косвенными, так и прямыми, например, в виде бюджетных инвестиций, на воспроизводственный процесс.

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества. Суть дела заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. В этих экономических процессах государство не выполняет роль стороннего наблюдателя, а само является активно действующим субъектом.

При выполнении этой функции государства вполне возможно осуществление расходования бюджетных средств:

как пускового механизма для решения конкретных задач в сфере инновационных технологий и т. д.;

как государственных гарантий при решении инвестиционных задач, связанных с целевыми установками структурной политики;

при решении проблем регионального выравнивания (финансовая помощь) и т. д.

В данный процесс должны быть вовлечены также и хозяйствующие субъекты, поскольку государство, как правило, не берет на себя обязанности полностью финансировать решение указанных задач, но участвует в финансировании на условиях субсидиарной ответственности и на принципах долевого софинансирования.

Если в административно-распределительной системе первостепенная регулирующая роль принадлежала плану экономического и социального развития, то в современных условиях роль основного регулятора переходит к бюджету — единственному экономическому инструменту, утверждаемому на государственном уровне в качестве закона, обязательного к исполнению всеми субъектами экономических отношений — хозяйствующими субъектами, учреждениями и населением. Поэтому сам закон о бюджете не ограничивается количественными характеристиками доходных и расходных статей, он представляет собой систему встроенных друг в друга регулирующих механизмов в виде текстовых статей, структурных соотношений, финансовых нормативов, обеспечивающих целевую направленность движения финансовых ресурсов.

В этих условиях бюджет должен быть не только основой государственного финансового планирования. Он превращается в один из важнейших инструментов, обеспечивающих экономический рост государства.

Фискальная функция бюджета предполагает, с одной стороны, обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных обязательств, т. е. тех государственных услуг, которые на него возложены обществом.

С другой стороны, функция финансового обеспечения бюджета не ограничивается только предоставлением государственных услуг. Для того, чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности.

Поэтому рассматриваемая функция непосредственно связана с регулирующей функцией бюджета. Однако она имеет свои специфические формы реализации, ибо фискальная политика государства — это прежде всего политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем основным макроэкономическим целям (контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества), что в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и, соответственно, возможность расширения спектра и увеличение объема предоставляемых государством услуг. Только в этом случае услуги власти приобретают смысл платного служения всему обществу.

В функции финансового обеспечения бюджета реализуется роль государства как хозяйствующего субъекта, реализующего общественный товар (публичную услугу).

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 6) дано следующее определение государственных (муниципальных) услуг — это «услуги, оказываемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями либо по их заказу иными юридическими и физическими лицами безвозмездно или по устанавливаемым органами государственной власти (органами местного самоуправления) ценам (тарифам)».

Западные макроэкономисты, как правило, не затрудняют себя сущностным анализом общественного характера бюджетных отношений и определением места государства на рынке услуг. Они просто фиксируют определенное воздействие, которое государство может и должно оказывать на развитие экономической системы в целом1.

Наша задача сложнее.

До того, как принимать какие-либо решения касательно возможности государственной экономической политики как таковой, нам следует уяснить себе:

что включает в себя понятие «услуги государства»;

включают ли в себя эти услуги в экономической сфере какую-либо иную ответственность перед обществом, кроме обеспечения конституционных социальных обязательств;

полномочно ли государство осуществлять регулятивную деятельность в сфере экономики (включая деятельность по программированию и финансированию развития) и зависят ли эти полномочия исключительно от теоретической модели, положенной в основу развития, или от конкретно-экономической ситуации, в которой находится определенное общество в отдельно взятый период своей истории;

Дорнбуш Р., Фишер С. Макроэкономика. М., 1997. С. 97, 60 сл., 90 сл., 105, 586–587.

возможно ли (и до какой степени) использовать в регулятивных целях бюджетные средства, представляющие собой не только прямые фискальные выплаты (налоги с граждан и предприятий, ориентированные на финансирование деятельности правительства в интересах населения страны, включающих и интересы развития), но и те виды налогообложения (например, НДС или акцизы), которые вполне можно считать взносами граждан на цели развития;

кто является субъектом, принимающим решение: правительство, которое как любой институт не может не действовать в соответствии с принципом минимизации трудозатрат, или общество, конституционно наделяющее органы государственной власти определенным спектром властных полномочий?

Главное в этом процессе — уйдя от идеократии «марксистско-ленинской политической экономии», не увязнуть в новой, очередной «единственно верной», теперь уже «рыночной», неолиберальной идеократии, которая грозит опять по образу и подобию прежнего идеологического императива похоронить под собой проблемы развития реальной экономики. Государство, признавая социальную значимость общественного товара (публичных услуг, таких, как безопасность граждан, охрана их здоровья, образование, культурные потребности, социальная защита и т. д.), выступает одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан, как правило, хотя и не обязательно, с относительно низкими доходами, через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

Говоря о роли государства как хозяйствующего субъекта надо четко представлять себе, что предприятия государственной формы собственности функционируют как самостоятельные хозяйствующие субъекты, и в этом своем качестве они вступают точно в такие же взаимоотношения с государством по поводу перераспределения вновь созданной стоимости, как и субъекты других форм собственности, т. е. они платят налоги и подчиняются действию всех законов.

Но государство продает не только социально значимые услуги. В известной мере управленческие функции государства — это тоже публичные услуги, и их уже приобретают не только физические, но и юридические лица.

Таким образом хозяйственная деятельность государства сосредоточена в сфере купли-продажи публичных услуг.

Продает государство гражданам эти публичные услуги не по обычной рыночной схеме: сначала товар, а потом деньги.

Государство действует по диаметрально противоположной схеме:

сначала все экономические субъекты (и граждане, и организации) уплачивают государству налоги (это и есть общая цена государственных услуг), а затем уже экономические агенты их потребляют. Причем, если платят все сразу и по одним и тем же правилам, установленным Налоговым кодексом РФ, то потребляют все по-разному, в разное время и в разном количестве и качестве, удовлетворяя свои конкретные потребности: кто-то всю жизнь учится, кто-то все время лечится и т. д. Только одна услуга — национальная безопасность — потребляется всеми в равной мере.

Стоимостная оценка количества потребленных гражданами государственных услуг выражается в государственных расходах.

Для определения государственных расходов существуют различные подходы.

Один из них предполагает, что в качестве государственных расходов рассматриваются, помимо бюджета расширенного правительства (это расходы всех уровней бюджетной системы плюс расходы государственных социальных внебюджетных фондов), расходы всех предприятий государственного сектора (их расходы за вычетом уплаченных ими налогов присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним). Такой подход принят в странах с низкой долей госсектора.

Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, в том числе в России, рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально полностью работающих на коммерческих началах.

В этом случае к государственным расходам можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета расширенного правительства.

Оценивая роль государства в приобретении определенного набора публичных услуг необходимо ответить прежде всего на два вопроса: по какой цене государство покупает эти услуги и у кого оно их покупает.

Если затраты государства на приобретение этих услуг рассматриваются только как расходы государства, то естественный посыл — сократить расходы. Этот посыл естествен, поскольку расходы, понимаемые только как «траты», сами по себе не могут быть эффективными.

Если же рассматривать расходы государства как затраты на производство публичных услуг, то возникает вопрос: что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить этот результат и с чем его сравнить?

Государство не получает прибыли, значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государству всех услуг. В то же время принципиальная схема калькуляции затрат по каждой услуге остается такой же, как при расчете цены любого другого товара.

Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило их суммой налоговых и других обязательных платежей. Однако права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета.

Именно здесь и проявляется двойственный характер государственных расходов:

с одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с налогами (а точнее, со всеми бюджетными доходами);

с другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с реальной ценой услуг.

Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоемкости и затратоемкости бюджета.

Отвечая на второй вопрос: у кого государство покупает услуги? — необходимо прежде всего структурировать хозяйствующие субъекты, находящиеся в государственной собственности.

В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:

государственные унитарные предприятия (ГУП);

акционерные общества с государственным участием;

бюджетные учреждения.

Такая структуризация необходима потому, что когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управленческий аспект (производственный менеджмент) и с этих позиций менеджмент оторван от собственника, а потому неэффективен.

Для каждого из этих типов организаций есть свои пути оптимизации государственных расходов. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многими государственными или полугосударственными предприятиями управляют менеджеры в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.

В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Поэтому в этой сфере имеются весьма значительные резервы повышения эффективности использования государственных средств, а порой — и прямой их экономии.

Подавляющее большинство учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшими получателями бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Основополагающие признаки учреждения:

прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу. Не случайно поэтому, что с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;

выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения независимо от конкретных результатов деятельности. Иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы/результаты»;

сведение финансовой деятельности к исполнению предписанной сверху сметы;

субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.

Сохранение в бюджетной сфере остатков прежней административной системы связано с тем, что идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о непроизводственной сфере, и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям. Развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (например, к врачам и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью.

Можно назвать ряд проистекающих отсюда проблем, общих для всех бюджетных учреждений, независимо от уровня бюджетной системы, осуществляющего финансирование, и их отраслевой принадлежности.

Прежде всего права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например, обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п. Минимальные значения этих параметров задаются на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны.

Например, в России на 10 тыс. человек приходится 47 врачей и 115 больничных коек, что соответствует 120% и 275% от средних показателей стран ЕС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10% выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии. Причем налицо явный недостаток инвестиций в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинакова в регионах и даже в отдельных учреждениях.

Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг.

Бюджетные учреждения, оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50% и более финансируются за счет собственных доходов. Они активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные и поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.

Решение вопроса следует искать исходя из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты своей производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения.

Однако признавая социальную значимость этих услуг государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.

По отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Важной особенностью функции финансового обеспечения государственных услуг является еще и то, что она реализуется в особой институциональной среде.

Особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой машину по выработке и реализации государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. В теории эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но на практике она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах.

В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, кроме их увольнения, но пользуются своим положением. В том, что касается публичных услуг, оказание которых находится в компетенции государственных органов, бюрократия порождает коррупцию, масштабы которой зависят конечно и от официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией, насколько оно предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, скорее чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. При прочих равных условиях демократический контроль тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства.

Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить на немногочисленных высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что затрудняет коррупцию. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трех десятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. За отклонением от стандарта (например, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время) должны следовать санкции. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его соотнесение с результативностью работы государственного аппарата.

С учетом российских бюрократических традиций, укоренившихся не только в государственном аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений.

От советского периода современной Россией унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Отсюда весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемой преимущественно директорским корпусом, и приоритетность интересов производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, особенно в отношении бюджетных средств.

В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо. Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть самоцелью и механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения».

Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).

Это позволило бы структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям.

Для оказания публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, целесообразно создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.

2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования Итак, мы рассмотрели сущностное содержание экономической роли бюджетного регулирования. Для того, чтобы это содержание могло быть реализовано в процессе экономической жизни страны используется определенный набор экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования Это набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия.

Реализация принципов бюджетного устройства страны достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляет основу механизма бюджетного регулирования.

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения и таким образом обеспечивает управление бюджетным устройством страны.

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным: совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Не подавления инфляции, стабилизации и стерилизации денежных средств — это всего лишь задачи. А цель нами обозначена.

Система экономических регуляторов должна быть неотъемлемо и жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы.

Методы бюджетного регулирования Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых формирует определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы представляют собой целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений, но реализуется целевая направленность этих принципов посредством использования определенных экономических рычагов — методов бюджетного регулирования. Рассмотрим более подробно, каким образом воздействуют некоторые методы бюджетного регулирования на организацию бюджетного устройства страны.

Например, принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую (включая бюджетную и налоговую) политику государства.

Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней на базе единой правовой формы и использования единой бюджетной классификации;

установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета бюджетных средств;

определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих общий для всех порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Единство бюджетной системы Российской Федерации не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) могут передаваться дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относят:

единство правовой базы;

полноту учета бюджетных доходов;

сбалансированность бюджета;

эффективность и экономность бюджета.

Единство правовой базы бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год и утверждается в форме закона или муниципального правового акта (для органов местного самоуправления). Годовой бюджет любого уровня должен составляться в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной политики на очередной финансовый год.

Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке.

Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности.

Сбалансированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного, но не бездефицитного, бюджета в рамках этого принципа запрещается. При этом при составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований.

Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Причем наименьший объем средств должен достигаться за счет повышения эффективности и строго целевого характера расходов, а не за счет урезания расходов бюджета по направлениям, не предполагающим немедленной экономической отдачи.

Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также жесткие бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от трансфертов из вышестоящего бюджета, а от результатов собственной экономической политики.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Обеспечивается это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и налоговым законодательством Российской Федерации.

Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации данного принципа, — это четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями.

При осуществлении бюджетной политики в России как федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства;

с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции.

Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном счете ответственность за балансирование региональных бюджетов, обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способностей регионов к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.

Естественно, что случаев полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов власти практически не встречается, поэтому недостаток средств, как правило, приходится компенсировать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы.

Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования, — это статический срез модели бюджетного регулирования. Но необходимо иметь в виду, что бюджетное регулирование одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса.

И здесь задействованы специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять движением финансовых потоков.

2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков

Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов:

«восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансов из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации.

Механизмы формирования восходящего потока определяются государственной налоговой политикой и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством.

Регулирование движения нисходящего потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного финансирования, субсидирования или оказания финансовой помощи, кредитования и гарантирования для совершения заимствований.

Управление движением финансовых потоков по уровням бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного государства в целом.

В федеративном государстве различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы.

Соответственно механизм распределения средств между бюджетами разных уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах (это так называемое региональное измерение бюджетной и налоговой политики).

Следуя этой логике и рассматривая ее в ракурсе движения финансовых потоков необходимо определить целевую направленность сдвигов в территориальной и хозяйственной структуре общества.

С позиции финансовых отношений, представляющих собой распределительные отношения по поводу вновь созданной стоимости, целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать следующие критерии:

рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;

рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях.

Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного производственного и потребительского спроса.

Следовательно, отвечая на вопрос: какие средства должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, —следует проследить движение следующих финансовых потоков.

Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков, включающее в себя:

перераспределение бюджетных доходов как «восходящий»

поток государственных денежных средств между федеральным центром и регионами через механизм налогов, а именно — закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов;

перераспределение бюджетных расходов как «нисходящий»

поток государственных денежных средств между федеральным центром и регионами, которое осуществляется по следующим направлениям. Во-первых, прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального бюджета). Вовторых, прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных, целевых программ. В-третьих, косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых внебюджетных фондов;

долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление в рамках бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами;

финансовая помощь из вышестоящего бюджета, а именно — прямые трансферты, средства, выделяемые на возвратной основе, — бюджетные ссуды, целевая финансовая помощь.

Во-вторых, это средства региональных и местных бюджетов.

В-третьих, это перераспределение государственных внебюджетных средств через социальные государственные внебюджетные фонды.

В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки — собственные средства предприятий, привлеченные средства и кредитные ресурсы коммерческих банков.

Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?

Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:

либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (это суть сегодняшней политики российского государства);

либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики, ее социальных и инвестиционных аспектов.

Логика современного экономического развития заключается в том, что разработка государственной финансовой стратегии начинается с принятия хозяйственных решений на уровне собственника-производителя. Конечное выражение интересы собственника получают в формировании приоритетов, отражающих общенациональные потребности на народнохозяйственном уровне. Соответственно, на самом деле политика государственного регулирования обслуживает интересы собственника, а не наоборот: она лишь способна стимулировать целенаправленное воздействие финансовых отношений на принятие собственником конкретных хозяйственных решений.

Собственник-производитель, заинтересованный в расширении объемов своей деятельности, тем не менее, всегда соизмеряет возможности получения дополнительного эффекта от различных вариантов вложения средств. Как правило, он ждет от государ ства не бюджетных «подачек», а определенных гарантий, обеспечивающих единые правила игры на рынке для всех производителей и свободный перелив инвестиционного капитала по каналам финансового рынка. Именно эти гарантии могут и должны сделать более привлекательными для собственника прямые производственные инвестиции, по сравнению с вложением средств в спекулятивные операции фондового рынка.

Таким образом, структурные сдвиги в экономике берут свое начало не в верхних эшелонах управления, в которых заранее определяются финансовые приоритеты, а в недрах чрезвычайно мобильных рыночных отношений.

Государство выступает на рынке и как самостоятельный хозяйствующий субъект, и как гарант, обеспечивающий строгие, но достаточно гибкие правила игры на этом рынке, ориентированные на общеэкономические интересы.

2.4. Концептуальные вопросы формирования бюджета развития Современное развитие мировой экономики диктует необходимость смены парадигмы технологического развития: отход от нефтяной парадигмы и переход на принципиально новые источники энергии и сырья, требующий, по всей видимости, полного технико-технологического перевооружения. Эти процессы подаются современной экономической теорией и политической мыслью под именем «инновационная модель постиндустриального развития». Развитие этого типа становится, с одной стороны, необходимым условием экономического роста промышленно развитых стран, а с другой — условием сохранения хотя бы относительной самоидентификации на уровне элементов политической и экономической самостоятельности стран, находящихся в рамках догоняющего развития.

В этих условиях вопрос о взаимоотношениях современного государства, российского в частности, с экономикой даже на первый взгляд, по меньшей мере, трихотомичен, и для его адекватного решения требуется предварительное определение:

понятия и функций современного государства;

системы инструментов, позволяющих государству выполнять его конституционные функции;

места налогово-бюджетной политики в общей системе экономической политики.

К определению функций государства как политико-экономической структуры, объединяющей в себе определенные социальные элементы, мы попытаемся подойти лишь с точки зрения организационно-хозяйственной логики. При этом мы будем стремиться отойти от привязанности к «единственно верной» организационно-хозяйственной модели (неокейнсианской, неолиберальной или любой другой) и сконцентрировать внимание на социально-технологическом аспекте развития и путях его обеспечения.

В связи с этим отметим, что современная российская экономическая действительность уже в самом начале 90-х гг. XX в. совершенно неожиданно, если посмотреть на дело с позиции мировой экономической истории, столкнулась с рядом дилемм.

1. Является ли государство субъектом экономических отношений в рыночной системе координат или мы должны признать за ним лишь объектные функции?

2. Следует ли признать за государством обязанность разработки государственной политики в сфере экономики в целом и в отдельных ее отраслях или в условиях доминанты капиталистической частной собственности и всепроникающих товарно-денежных отношений эта функция государства становится излишней?

3. Если считать государство ответственным за разработку государственной экономической политики, то должна ли эта политика выполнять некие регулятивные функции или же в ее компетенцию должна входить лишь функция фиксации текущих изменений, происходящих под воздействием сил рынка?

4. В том случае, если за государством признается функция выработки регулятивных экономических механизмов, может ли существовать некая система обстоятельств, когда на государство возлагается обязанность прямого регулирования хозяйственных процессов или регулятивная деятельность государства в отношении рыночных процессов должна быть исключительно косвенной?

Отрицательный ответ на первые части перечисленных дилемм означает полное и сознательное самоотстранение государства от базовых общественно-экономических процессов, как это делается во многих современных исследованиях и даже в официальных документах2. Тогда, по всей видимости, не останется ничего иного, кроме как прокламировать принципиально новое качество современного государства, понимая его только как политическое образование, без ответственности за процессы, которые разворачиваются на занимаемой им территории (если только они не затрагивают внутри — и внешнеполитическую сферу), и не имеющее никаких специфических социальных обязательств перед народом, кроме обязательств по установлению и поддержанию правопорядка (законодательная и пруденциально-пенитенциарная функции) и защите внешних границ (еще одна пруденциально-пенитенциарная функция)3.

Подобного рода государство, вполне пригодное для периодов абсолютной экономической безмятежности и являющееся абсолютно адекватным объектом для любого рода интеграционных процессов, в том числе и для глобализационного проекта, вряд ли способно успешно функционировать в условиях хотя бы минимальной дисгармонии на внутреннем или на внешних рынках.

Но самое главное — непонятным остается ответ на основной вопрос государствоведения: зачем такое государство нужно большинству его населения, составляющему базу национального электората, которое не ориентировано на ведение индивидуального бизнеса и в то же время настроено как на эффективный труд, так и на получение адекватного материального возмещения за этот труд, и на возможность реального распоряжения этим возмещением не только в инвестиционных целях, но и в целях личного потребления?

Таким образом, если мы попытаемся мыслить в рамках теории «эффективного государства», зафиксированной междунаДобсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М., 2000; Симонов В.В. Политика внешних заимствований и экономическая безопасность России (Вопросы теории и практики) // Денежно-кредитная политика: Научные основы и практика. М., 2003. С. 237–238); Стиглиц Дж. Глобализация: тревожные тенденции. М., 2003. С. 31, 34, 119, 220.

Стиглиц Дж. Указ. соч. С. 68.

родными организациями еще в документах 1997 г.4, мы должны признать: отрицательный ответ на все первые части поименованных дилемм невозможен, точнее недопустим. Что же касается положительного ответа на них, то здесь возможна некая вариативность, которую мы и попытаемся рассмотреть.

Субъектность государства в системе экономических отношений. Даже если мы отвлечемся от гипотезы о превалировании субъект-субъектных характеристик доминирующих составляющих воспроизводственного процесса в информационном обществе5, мы должны учитывать, что сама Конституция Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 114) одной из функций государства называет управление федеральной собственностью, устанавливая в этой сфере субъектный характер государства как экономического агента. При этом, выступая не только как субъект, но и как объект законодательного регулирования экономических отношений, государство (в лице своих хозяйствующих институтов) встает, в идеале, на равный уровень с иными субъектами хозяйственной деятельности.

Однако реальное положение дел может быть значительно более емким, чем это фиксирует законодательство. Как бы ни сокращались в исторической перспективе объемы государственной собственности, необходимо сохраняются отрасли и производственные объекты, которые, хотя бы в силу своего значения в качестве хозяйственных единиц, обеспечивающих интересы безопасности государства в различных сферах (оборонная промышленность, например), не могут быть полностью приватизированы. Кроме того, история, особенно история послевоенной Европы, наполнена примерами весьма специфической активности государства как экономического субъекта: национализируя неэффективные отрасли хозяйства, осуществляя их модернизацию за счет средств налогоплательщиков и осуществляя посГосударство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 / Международный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М.: Прайм-ТАСС, 1997; Государство в меняющемся мире (Всемирный банк: Отчет о мировом развитии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34.

Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества: Постиндустриальные теории и постэкономические тенденции в современном мире. М., 1998.

Гл. 9, особ. с. 323 и сл.; Он же. Расколотая цивилизация: Наличествующие предпосылки и возможные последствия постэкономической революции. М.,

1999. С. 276 и сл.

ледующую реприватизацию государство своей деятельностью в качестве прямого участника экономической активности обеспечивает возможности минимизации издержек частного капитала.

Для примера достаточно вспомнить политику лейбористских и консервативных кабинетов в Великобритании в 50–90-х гг. XX в.

Однако хозяйственная субъектность государства не ограничивается только этими функциями. Государство в его институциональных проявлениях является одним из ведущих продуцентов экономической и научно-технической информации, финансируя ее производство на государственных предприятиях или в рамках негосударственных структур, ее накопителей и потребителей. Кроме того, осуществляя инвестиции в инфраструктурный комплекс государство стимулирует распространение (включая коммерческое) этой информации. Таким образом, оно не теряет своей организационно-хозяйственной субъектности и в тех сферах, которые выходят за пределы традиционного воспроизводственного процесса. Конституируясь в системе производства и потребления информации в качестве своеобразного коллективного субъекта государство выступает как обладатель определенного набора специфических субъективных качеств, таких, как селекция информации, уникальность восприятия, абсорбционная способность и т. д.

Признавая за государством субъектный характер в экономической сфере, мы должны признать за ним и возможность действовать, исходя из тех же организационно-хозяйственных принципов, что и иные субъекты экономики.

Разработка государственной экономической политики как функция государства. В принципе, серьезный мыслительный процесс в рамках этой темы можно было бы и не начинать вовсе, сославшись на подпункты «а», «б», «в» и «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации, где в качестве полномочий Правительства России определены разработка и обеспечение реализации того, что, собственно, и составляет содержание государственной экономической политики. А это такие бесспорные вещи как федеральный бюджет, включая инвестиционные программы и расходы на расширенное воспроизводство, единая финансово-кредитная и денежная политика, единая государственная политика в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. При этом осуществление определенных бюджетных расходов на расширенное воспроизводство, включая и инвестиционные программы, в том числе в инновационной сфере, законодатель относит к категории задач и функций государства.

Таким образом, реальные организационно-хозяйственные функции являются для российского государства конституционным императивом, одним из обоснований того властного мандата, которым его наделил народ — «носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации» (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

И эта ситуация отнюдь не исторический парадокс или исключительная особенность современной российской переходной эпохи. Историческая практика промышленно развитых стран показывает, что использование государственных рычагов, не только косвенных, но и прямых, для стимулирования экономического роста является более нормой, чем исключением, для определенных, и прежде всего переходных, условий хозяйствования6.

Применение диверсифицированного регулятивного инструментария в ряде случаев, особенно в критические периоды истории, в то время, когда национальная экономика вынуждена отвечать на внутренние или внешние политические или экономические вызовы, оказывается единственным или одним из немногих способов наиболее адекватного выполнения государством его организационно-хозяйственных и даже политических функций.

Вопрос состоит лишь в том, насколько догматически подходят правящие круги той или иной страны к данным функциям, а в конечном счете, в том, что первично для государства: приоритеты хозяйственного развития в интересах населения и экономической безопасности страны или чистота той или иной идеологической конструкции, положенной в основу взглядов государства на проблемы развития, или насколько идеократической является та или иная государственная система.

В связи с этим следует обратить внимание на особенности постановки вопроса о функциях государства, в том числе в сфере программирования развития и обеспечения реализации подобных программ, в отечественной экономической науке.

Инновационный путь развития для новой России. М., 2005. Гл. 3.

Регулятивные функции государства в хозяйственной сфере. Восприятие государства лишь как организатора экономического пространства, устанавливающего граничные нормативно-правовые рамки функционирования рынка и поддерживающего адекватную правоприменительную практику, в 1990-е гг. стало базой догматики российского неолиберализма. Эта тенденция, ориентированная на тотальное дерегулирование экономики, уже отмечалась, правда, очень много лет назад, когда никто и думать не мог о том, к каким сокрушительным результатам она приведет к середине 1990-х гг.7 В то же время сейчас даже наиболее активные лэссеферисты разъясняют, что либерализация и дерегулирование «не суть одно и то же», что регулирование «по-прежнему остается актуальной задачей» и «изменилась лишь его цель» — упор делается теперь не на распределительную функцию, а на «надежности системы в целом»8.

История выработала, за исключением, конечно, прямого военного подчинения, по меньшей мере, два реальных механизма государственного воздействия на экономические процессы: нормативно-правовой и бюджетный, к которому относится косвенное (снижение отчислений в доходы государства через налоговые льготы, изъятие и таможенные тарифы) и прямое (в виде системы прямых и портфельных государственных инвестиций, или опосредованное кредитным механизмом в виде системы государственного кредитования, включая экспортные кредиты с государственной поддержкой) расходование средств, полученных от налогоплательщиков, на общегосударственные нужды, понимаемые в данном случае как цели развития национальной экономики и обеспечения национальной экономической безопасности.

По меньшей мере, до Первой мировой войны оба эти механизма вполне естественно сочетались в деятельности правительств всех стран мира. Однако с подключением к проблеме экономистов дело приняло иной оборот: вот уже более 70 лет со времен Великой депрессии не утихают жестокие научные споры по поводу специальных выгод от применения того или иного механизма, взятого в «чистом» виде. Более того, предпринимаются практические шаги, направленные на почти насильственное Симонов В.В. Кредитная реформа в СССР: От тотального регулирования к тотальному дерегулированию? // Вопросы экономики. 1991. № 10.

Государство в меняющемся мире. С. 78.

внедрение в практику той или иной теоретической модели (типа стабилизационных программ МВФ, в орбиту которых попала и Россия 1990-х гг.9), подчас провоцирующие самые неожиданные хозяйственные результаты10.

Однако, как показано выше, тенденция к сохранению за государством через использование регулятивной роли государственных финансов, через разработку приоритетов бюджетного финансирования функции выбора основного вектора движения не только централизованных, но и всех финансовых потоков в стране в целях достижения ожидаемых позитивных изменений структуры производства — далеко не исторический реликт. Более того, эта функция государства используется постоянно даже в наиболее либеральных экономических системах, тогда, когда национальные интересы требуют защиты или повышения конкурентоспособности национального производителя.

В условиях, когда экономические процессы осуществляются в системе капиталистических или даже посткапиталистических товарно-денежных отношений11, разумное сочетание определенных границ, которые задаются пропорциями воспроизводственного процесса, сложившимися объективно в процессе функционирования рыночного механизма, и общественного через институциональные механизмы государственной системы регулирования развития хозяйства в целом в направлении, отвечающем национальным или интернациональным интересам, является тем modus vivendi, который, как показывает история, дает оптимальные результаты.

К совокупности бюджетных методов государственного регулирования экономики обычно причисляют:

меры по стимулированию спроса (система государственных закупок; целевые бюджетные субсидии домохозяйствам;

целевые бюджетные программы социального назначения, включая ценовые субсидии на социально значимые товары Симонов В.В. Внешняя задолженность и экономическая дестабилизация // Трансформация цивилизационно-культурного пространства бывшего СССР (Тенденции, прогнозы). М., 1994; Он же. Зависимый тип развития при переходе к капитализму: Российский опыт // Альманах Центра общественных наук.

1997. № 2.

Дорнбуш Р., Фишер Р. Указ. соч. С. 37–39, а также в цитированной книге Дж. Стиглица (passim).

Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории. М.–СПб., 1996. С. 87, 98.

и прямую бюджетную поддержку потребителей; государственные инвестиции, в том числе в производственную и социальную инфраструктуру и т. д.);

финансовую поддержку производителей (инвестиции — займы, кредиты, гарантии, участие в капитале; налоговые льготы и изъятия; тарифная политика; субсидирование прибыли и др.);

финансовую поддержку научных исследований и перспективных разработок;

финансирование государственных программ подготовки и переподготовки кадров.

В ряде случаев, особенно в условиях профицитности бюджета, прямые государственные расходы на цели развития даже прямо рекомендуются12.

Необходимость обоснования эффективности использования тех или иных методов государственного регулирования ставит перед государством двуединую задачу: определить в рамках стратегических программ развития отраслевые приоритеты, создать политические и нормативно-правовые условия, включая определение налогового режима, которые стимулировали бы приток частных инвестиций в данные отрасли, а также при необходимости дать импульс этому процессу путем осуществления точечных инвестиций из средств государственного бюджета либо в сами эти отрасли, либо в отрасли, связанные с ними тесными производственными связями.

Таким образом программирование экономического развития на уровне экономики в целом и функциональных отраслевых программ развития, в частности, и контроль за бюджетной эффективностью выполнения государственных программ развития — задачи, обусловленные не только нормами Конституции Российской Федерации, но и смыслом эффективного государства, как его понимает современное международное сообщество13.

Прямые и косвенные методы государственного регулирования.

Отказ от прямых методов государственного регулирования — несомненная доминанта современной неолиберальной глобальной экономической системы.

Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 103, 107.

См.: Предисловие Д. Вулфенсона (президента Всемирного банка в 1995– 2005 гг.) к годовому отчету Всемирного банка за 1997 г. // Вопросы экономики.

1997. № 7. С. 4, 11, 13, 14; Государство в меняющемся мире. С. 181.

Определение необходимости применения тех или иных методов из широкого спектра нормативно-правовых и бюджетных методов регулирования, а также возможности их сочетания в конкретных историко-экономических обстоятельствах — прямая компетенция правительства. В своем выборе оно должно быть ориентировано только на экономическую динамику безотносительно тех или иных теоретических построений, которые господствуют в науке в определенные временные периоды.

При этом государство должно быть свободно в своем выборе хотя бы настолько, насколько это позволяют его международные обязательства, и, отказавшись от любых вариантов презюмирования в сфере экономики, совершать этот выбор в интересах национального производителя и национальной экономики.

Возможность использовать прямые или косвенные методы реализации функции выбора направления и темпов развития национального хозяйства и формирования его структуры в соответствии не только с состоянием экономики окружающего мира и потребностями повышения конкурентоспособности национальной экономики на мировом рынке, но и с задачами роста внутреннего потребления и накопления — эта возможность дает в руки государства реально действующий инструмент управления и государственным хозяйством, и частными инвестициями в приоритетные отрасли экономики.

Главный критерий использования того или иного регулятивного механизма — его хозяйственная и/или социально-политическая эффективность, а не идейная непорочность.

Конъюнктура мирового рынка капиталов показывает, что реальные инвесторы отдают явное предпочтение тем проектам, которые имеют определенные государственные гарантии. Прямые государственные вложения в проект либо в его инфраструктурное окружение, подкрепленные включением данного объекта в отраслевую программу развития, могут стать самым весомым доводом в пользу осуществления в данный проект частных инвестиций.

Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации

3.1. Налоги как цена услуг государства В налогах концентрируется вся совокупность экономических, политических и социальных интересов общества независимо от форм его организации и государственного устройства.

Как объективная экономическая категория, налог представляет собой определенную форму экономических отношений, неразрывно связанных с системой других фундаментальных экономических категорий. Поэтому правомерно говорить о налоговой политике государства.

Однако система государственных мер и мероприятий, позволяющих управлять как отдельными налоговыми механизмами, так и налоговой системой государства в целом, не может осуществляться изолированно от других элементов хозяйственной системы. Взятая сама по себе, без учета влияния на нее обратных связей всего хозяйственного механизма, налоговая политика не имеет самостоятельного объекта управления и фактически конечной сформулированной цели.

Бессмысленно говорить просто об улучшении налоговой политики, имеет смысл говорить лишь о том, что в рамках глобальной цели экономической политики государства в тот или иной период времени налоговая система в целом и отдельные ее налоговые механизмы может целевым образом реализовывать свои функции (фискальную и регулирующую) в рамках заданных целевых установок финансовой политики государства.

Более того, налоги как финансовая категория и в рамках финансовой системы страны не существуют самостоятельно. Налоговая система одновременно пронизывает все сегменты финансовой системы: государственные финансы, финансы юридических и физических лиц, финансовый рынок, но будучи инструментом государственного управления, ориентирована прежде всего на интересы государственных финансов, и поэтому ее функциональная роль реализуется в рамках целевых установок бюджетной политики государства.

Изначально сущность налогов определяется тем, что они представляют собой важнейшую финансовую форму реализации государством не только своего экономического права на получение части созданного в обществе чистого дохода для выполнения им своих политических, экономических, социальных и прочих функций, но и ответственности государства за выполнение своих функциональных задач — ответственности за качество и количество предоставляемых обществу государственных услуг, соответствующих совокупной цене, которую платит за них общество в виде налогов.

Представление налогов как финансовой категории, участвующей в формировании цены государственных услуг посредством централизации денежных потоков в процессе распределения и перераспределения национального дохода, определяет их экономическое содержание.

По существу налоги — это особая форма взаимоотношений государства, граждан и хозяйствующих субъектов по поводу купли-продажи коллективно потребляемых услуг государства, спрос и предложение которых уравновешиваются через систему формирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств.

Налог есть своеобразная цена монополистической купли-продажи комплекса коллективно потребляемых услуг государства, которые оно производит при выполнении им своих функций.

Государственная услуга — это общественный товар, который компенсирует «провалы» рынка, тот товар, который не может производить частный предприниматель, товар (услуга), который частному предпринимателю производить невыгодно.

Продавцом общественного товара или коллективно потребляемых услуг выступает государство, покупателем — общество в лице субъектов налогообложения: хозяйствующих субъектов — предприятий, учреждений, организаций и населения. При этом покупатель и потребитель государственных услуг, в отличие от любых других услуг или товаров, во многих случаях не совпадают ни по времени, ни как субъекты, а государство само по себе непосредственно не производит общественный товар, но является своеобразным посредником в этой сделке, приобретая этот товар по определенной цене у хозяйствующих субъектов посредством специального механизма — государственных закупок.

Будучи продавцом, государство заинтересовано в максимальном уровне цен на свои услуги, а следовательно, и в максимальном уровне и темпах роста налогов. Но этот максимум ограничен платежеспособностью покупателей услуг. При этом, как посредник закупая эти услуги у хозяйственных субъектов различных форм собственности, преимущественно государственной, государство заинтересовано в занижении стоимости государственного заказа.

Указанная двойственность государственных интересов самым негативным образом сказалась в России на развитии бюджетной сферы в результате того, что стоимость государственных услуг оказалась оторванной от их цены.

Это явилось закономерным результатом того, что налоговая реформа в Российской Федерации проводилась и проводится до сих пор в рамках самостоятельных и независимых от реальных тенденций экономического развития целевых установок, главной из которых является снижение налогового бремени.

Компромисс же разнонаправленных государственных интересов лежит в плоскости соизмерения целевых установок налогового и бюджетного регулирования.

Конкретные субъекты налогообложения (покупатели государственных коллективно потребляемых услуг) — юридические и физические лица — также не всегда заинтересованы в механической минимизации налогов: хотя совокупная цена государственных услуг и представляет для них налоговое бремя, налогоплательщики как потребители государственных услуг заинтересованы как в увеличении их объема, так и в росте их качества.

Идеологи отечественных реформ, не утруждая себя пониманием экономической теории, взяли на вооружение лишь те разработки западных экономистов, где акцентировалось внимание на активизации стимулирующего воздействия налогов на экономику, пренебрегая тем фактом, что это практически финальный этап отладки действующих на протяжении столетий налоговых систем.

Более того, само понятие стимулирующего воздействия налогов было как-то легко и просто трансформировано в понятие силового воздействия и на законодательном уровне появилась трактовка налогов как «обязательных, индивидуально безвозмездных платежей государству». Однако определение налога как «безэквивалентного платежа» относится лишь к форме уплаты совокупного налога, а не к его сущности, поскольку общество платит налоги государству не как дань и не как подношение, а с совершенно определенной целью — получить в обмен определенный набор государственных услуг.

Естественно, в трактовке налога как обязательного безэквивалентного платежа не предусматривается, что налогоплательщик в конечном счете является потребителем (покупателем) государственных услуг.

Важной особенностью налога в его трактовке как цены услуг государства является тот факт, что все налогоплательщики являются покупателями государственных услуг, но потребляют их в неравной мере и в разное время. Приобретение государственных услуг оторвано во времени, в пространстве и от самих субъектов сделки. В этом проявляется специфика сделки купли-продажи государственных услуг.

Именно поэтому государство не определяет отдельно цену на каждый вид своих услуг для каждого потребителя-налогоплательщика (образование, наука и т. д.), а формирует комплексную цену. Инструментом формирования этой комплексной цены является налоговая система государства, которая, в свою очередь, строится на базе отдельных налоговых механизмов, видов налогов и их взаимосвязей с другими элементами хозяйственной системы и с уровнями публичной власти.

Общество в целом стремится к достижению оптимального уровня налогового бремени или совокупной цены государственных коллективно потребляемых услуг, необходимой и достаточной для нормального функционирования всех государственных структур, институтов, хозяйствующих субъектов и граждан в каждый данный момент развития.

Говоря о рынке государственных услуг необходимо четко представлять, что это специфический рынок, существенно отличающийся и от потребительского рынка, и от рынка факторов производства, и от финансового рынка, но, тем не менее, сосуществующий с этими рынками в единой государственной экономической модели в рамках замкнутой системы конкурентного рыночного равновесия.

Своеобразие рынка государственных услуг заключается в том, что условия купли-продажи диктует продавец-монополист. Монополистический характер услуг государства определяется тем, что в таких сферах как безопасность и государственное управление конкурентов государству нет и не может быть, а в таких сферах как образование, здравоохранение, культура, наука и т. д.

финансовые ресурсы государства существенно превышают возможности частного бизнеса. Кроме того, именно государство, выполняя свои конституционные обязательства перед обществом создает правовое поле, в рамках которого в этих сферах функционирует частный капитал.

Покупатель не имеет иного права как-то изменить совокупную цену государственных услуг в свою пользу, кроме права законодательной инициативы по изменению налоговых механизмов, которое принадлежит, главным образом, государственным структурам и лишь в незначительной степени может быть реализовано налогоплательщиками через свое представительство в законодательном собрании. Однако продавец обычно не настолько наивен, чтобы «рубить сук, на котором сидит». Высокие ставки налогов, как правило, не стимулируют рост производства, доходов и прибыли, а, следовательно, подрывают основы доходных источников будущих поступлений в казну государства. Поэтому беспредельно увеличивать совокупную цену государственных услуг невыгодно и самому государству.

Своеобразие рынка государственных услуг заключается еще и в принудительном характере сделок, или в правовой обязательности уплаты налогов в полной сумме даже в том случае, если налогоплательщик не согласен с условиями уплаты налогов, если у него отсутствуют источники для выполнения обязательств перед государством или если он не собирается потреблять государственную услугу. Например, он никогда не пользуется больничным листом или никогда не учился даже в школе. Покупатель государственных услуг, гражданин или хозяйствующий субъект, они же налогоплательщики, не может отказаться от приобретения этих услуг (даже отказавшись от их потребления), поскольку уплата налогов зафиксирована как его конституционная обязанность.

Еще одна особенность рынка государственных услуг заключается в том, что оплата услуг и их потребление разорвано во времени. Потребитель государственной услуги оплачивает ее государству не в момент потребления, например, находясь на лечении в больнице или обучаясь в вузе, а постоянно, в течение всей своей дееспособной жизни.

Своеобразие рынка государственных услуг заключатся также и в том, что форма оплаты услуг (каждый вид налога) никак не связана с потребительной стоимостью услуги. Платит налогоплательщик перманентно за все услуги сразу, а оценить их качество может только в момент их непосредственного потребления.

Более того, потребитель услуги, как правило, самостоятельно вообще не может реально оценить качество государственных услуг (система параметров, определяющих это качество, слишком сложна), именно поэтому государство несет ответственность перед обществом и за объемы, и за качество предоставляемых им услуг, и эта самостоятельная оплаченная обществом услуга — государственное управление. Иначе говоря, общество платит не только за содержание государственного аппарата, но и за ошибки государственной политики или некачественное государственное управление.

Таким образом, причиной возникновения налогов и функционирования налоговой системы является факт существования государства, экономической основой — товарно-денежные отношения, а условием — монополизм государства при реализации своих услуг обществу.

Признавая тот факт, что совокупные налоговые платежи являются совокупной ценой за коллективно потребляемые услуги государства, необходимо определить факторы, влияющие на уровень этой цены.

Как и при расчете цены на любой другой товар, при определении «совокупного налога» берутся затраты, связанные в данном случае с выполнением государством своих функций: общий уровень государственных расходов определяет и уровень налоговой нагрузки на общество.

Спрос на государственные услуги предъявляет общество.

Причем, формируя спрос, общество всегда старается реализовать стремление к минимизации налогов и максимизации качества государственных услуг.

Предложение диктует государство в виде стандартов потребления государственных услуг. Формируя предложение, государство стремится к установлению максимально возможного уровня налогового бремени при минимальном качестве предлагаемых услуг. Даже если это не фиксируется в целях государственной политики, сам механизм государственной машины объективно настроен именно таким образом.

Иначе говоря, интересы покупателей и продавца услуг объективно диаметрально противоположны.

Столкновение этих интересов в любом более или менее демократическом обществе должно создать эффект оптимизации варианта налоговой системы в каждый данный момент развития общества. В результате устанавливается «нормальная» цена равновесия — уровень налогообложения. Формируется совокупность всех элементов налоговых механизмов разных видов налогов: налоговых ставок, налоговых баз, налогоплательщиков, порядка уплаты, методов льготирования, в основе которой лежат затраты государства на воспроизводство своих функций с учетом соотношения спроса и предложения государственных услуг.

3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее

В практической деятельности государства налоги используются как инструменты реализации государственных функций:

бюджетного обеспечения (фискальная функция) и бюджетного регулирования (регулирующая функция). Налоги существуют только в рамках бюджетных отношений как встроенная обеспечивающая система, их существование как независимой системы бессмысленно, с исчезновением такой категории, как бюджет, налоги автоматически перестают существовать.

Попытки выделить налоги из системы бюджетных отношений и присвоить им самостоятельные независимые функциональные задачи равносильны попыткам вычленить из организма человека, например, кровеносную или нервную системы и заставить их работать самостоятельно. Эти попытки, может быть, и оправданы с точки зрения изучения функциональных особенностей этих систем, но совершенно бессмысленны с точки зрения их совершенствования. «Отладить» эти системы в изолированном виде совершенно невозможно, они выполняют специфические, но абсолютно соподчиненные задачи в рамках жизнеобеспечения всего организма.

Точно так же и функциональная роль налогов, хотя и имеет специфический и относительно самостоятельный характер, но может рассматриваться только с точки зрения встроенности этих функций в деятельность живого организма — системы бюджетных отношений в целом, социально-экономического развития в целом.

Если говорить о самых больных и острых вопросах, подлежащих решению в рамках современной налоговой политики, то они сводятся не столько к модификациям видов налоговых платежей, к изменениям в их структуре и размерах налоговых ставок, сколько к необходимости правильной встроенности налоговой системы в финансовые отношения в целом, и прежде всего в их важнейшую составную часть — бюджетные отношения — при помощи адекватных принципов, правил, механизмов и процедур.

Фискальная функция налогов. Приоритетной функцией налогов изначально является фискальная функция. Преимущественно фискальное начало налоги сохраняли вплоть до 30-х гг. прошлого столетия. Однако «великая депрессия» тех лет, развалившая классическое представление о рыночной экономике, заставила поновому взглянуть на общественное предназначение отдельных налогов и всей налоговой системы в целом. В каждой новой антикризисной программе развитых государств налоги стали использоваться как основной финансовый инструмент государственного регулирования экономики.

Даже в тех государствах, где история рыночных отношений не прерывалась, в периоды определенных экономических приоритетов налоговая политика переносит акценты на регулирующую (стимулирующую) функцию налогов, при этом доминанта фискальной функции не отрицается и не разрушается, тем более, что фискальная функция налогов реализуется в достаточно устоявшихся, отлаженных и, главное, адаптированных под определенную экономическую модель налоговых систем.

В российской экономике ситуация иная. В период социалистического государства налоги практически были исключены из сферы хозяйственных отношений. Налоги со своих доходов государству платили граждане, потребительская кооперация и церковь (т. е. субъекты иных, несоциалистических, форм собственности). Все государственные предприятия перечисляли в доход государства не налоги, а свободный остаток прибыли (за вычетом фондов экономического стимулирования). За счет этих перечислений государство и формировало в основном общественные фонды потребления, финансировало свою социальную политику. Таким образом, не только доходная бюджетная политика, но и расходная политика государства формировалась на принципиально иных началах. В финансировании государственных расходов участвовали все хозяйствующие субъекты, в том числе и за счет фондов экономического стимулирования. В результате обеспечивался достаточно высокий уровень социальных гарантий государства.

С переходом к другому типу экономических отношений — рыночным — фискальная функция налогов не была нормальным образом встроена в российскую экономику. Западные модели налоговых систем, которые полностью перенесены в экономику России, не только не прижились в ней должным образом, но и исказили само понимание фискальной функции налогов, придавая ей негативную окраску.

В России теоретические разработки концепций налоговой политики подражая общемировой тенденции развития теории налогообложения опираются в основном на рассуждения об усилении регулирующей или стимулирующей функции налогов. Но дело в том, что все страны с развитой рыночной экономикой уже прошли долгий и достаточно сложный путь реализации фискальной функции налогов и теперь имеют возможность применять инструменты «тонкой настройки» налоговой системы, которые реализуются через регулирующую и стимулирующую функции налогов.

В российской экономике, в одночасье перешедшей на «рельсы рыночных отношений», сохранилось сущностное понимание фискальной функции налоговых отношений только как формы безэквивалентного изъятия государством части вновь созданного общественного продукта. Иначе говоря, понимание фискальной функции налогов в России сегодня искажено, ее смысл ограничивается лишь представлением о том, что единственное целенаправленное воздействие этой функции может осуществляться только в интересах максимизации доходов бюджетов.

Между тем задача фискальной функции налогов иная — она призвана реализовать нормальное соотношение в структуре ценовых пропорций на отдельные виды государственных услуг. Игнорирование этой целевой задачи фискальной функции налогов привело к тому, что у нас реально завышены цены на услуги государственного управления, оборону и чрезвычайно занижены стоимостные характеристики государственных услуг на здравоохранение, образование и др.

Для того чтобы налоговая система России реально могла выполнять имманентную ей фискальную функцию, необходимо переосмыслить роль налоговых отношений и отказаться от той трактовки налогов, которая дана в главном налоговом законе страны — Налоговом кодексе Российской Федерации, где налог определяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» (ст. 8 НК РФ). Эта трактовка, имеющая явно корпоративно-минфиновский характер, отражает лишь технологию сбора налогов и дискредитирует экономическую сущность налоговых отношений, реализуемую через их фискальную функцию.

Если же исходить из понимания экономической сущности налогов как взаимоотношений государства, граждан и хозяйствующих субъектов по поводу купли-продажи коллективно потребляемых услуг государства, то фискальная функция налогов должна восприниматься как экономический механизм калькулирования этой цены: механизм достаточно сложный, учитывающий все специфические особенности «рынка» государственных услуг, но в основе своей базирующийся на общеэкономических принципах ценообразования. Операция эта начинается как и при расчете цены на любой другой товар с определения стоимости затрат, необходимых для производства этого общественного товара.

По существу, только фискальная функция налогов, воспринимаемая как технология калькулирования стоимости государственных услуг, дает основания говорить о прямом воздействии налоговых механизмов на результаты экономического развития государства. Даже регулирующая функция налогов воздействует на результаты реального производства весьма опосредованно, поскольку действие этого фактора во многом нивелируется или усиливается посредством других экономических механизмов, в том числе ценовой, тарифной, инвестиционной политикой и иными методами государственного и рыночного регулирования.

Иначе говоря, система налогообложения формируется исходя из потребности в государственных расходах, а не наоборот.

Именно стоимость государственных услуг должна определять уровень налоговой нагрузки.

А это значит, что налоговая политика начинается не с регулирования налоговых ставок и льгот, а с определения разумной структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения государством своих конституционных обязанностей.

Но эти две функциональные задачи не просто взаимосвязаны между собой — это, по существу, две стороны одной медали уже потому, что наиболее важной количественной оценкой фискальной функции является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может обеспечить даже простого воспроизводства. Данный уровень существенно привязан к конкретным экономическим реалиям и в значительной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении и к отдельно взятому гражданину, и к экономике страны в целом. Выделяются ли и в каком количестве государственные дотации на оплату жилья, медицинское обслуживание, образование, как финансируются государственные научно-исследовательские и экономические программы и т. п.

Поэтому нельзя слепо заимствовать заморские рецепты в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, т. к. в каждой стране своя, отличная от других стран, структура бюджетных расходов на социально-экономические государственные нужды.

Это и означает, что доходная и расходная бюджетная политика государства — это не две самостоятельные политики, это лишь отражение фискальной функции как самих налогов, так и механизмов их использования, ибо смысл фискальной функции — в финансовом обеспечении необходимых расходов государства, формирующих совокупную цену государственных услуг, а не просто в пополнении казны.

Принципиально важным в этом утверждении является то, что не любые и не все государственные расходы могут приниматься в расчет при определении цены государственных услуг, а только общественно необходимые затраты. Нужно иметь в виду, что государственному аппарату, а именно на него возложена задача определять размеры государственных затрат, всегда будет выгодно стремиться к их максимизации. Оптимизация же бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, ранжирования приоритетов целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдаленную перспективу.

Ограничителем роста уровня государственных расходов является предельно допустимый уровень налоговой нагрузки. Мировая практика располагает весьма обширными исследованиями в этой сфере в плане определения количественных показателей, характеризующих уровень налогового давления на налогоплательщика, и предлагает вполне конструктивные подходы, позволяющие определить предельно допустимые уровни налогового давления на экономику, при превышении которых возникают негативные макротенденции, иногда необратимые.

Большинство граждан, да и сами государственные служащие заинтересованы в том, чтобы государство и его органы качественно выполняли возложенные на них функции и задачи, экономя при этом ресурсы бюджета.

Государственные органы и чиновники в рамках традиционных для России систем их финансирования, как правило, поступают прямо противоположным образом:

пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач. Такой образ действий в теории бюджетирования описан как типовое поведение «максимизирующего бюрократа» и ведет к «раздувающемуся бюджету».

Чтобы налоговая политика государства начиналась не с установления налоговых ставок и режимов налогообложения, а с определения стоимостного объема государственных функций, исходной точкой ее формирования должно стать распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной системы и закрепление за каждым уровнем государственной власти адекватных налоговых полномочий, обеспечивающих их финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения функциональных задач.

Таким образом, для того чтобы фискальная функция налогов реально начала «работать», нужно изменить технологию формирования самого бюджета. Она должна начинаться не с изменения налоговых ставок или отмены тех или иных налогов, а с анализа общественных потребностей, определения национальных приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам и функциям. Эта стадия налогового планирования по существу не разработана в российской теории налогообложения и, соответственно, практически игнорируется в налоговой политике.

На приведенном графике (рис. 6) достаточно наглядно прослеживается практически полное отсутствие взаимосвязи между динамикой доходов и непроцентных расходов, которые именно и представляют собой совокупную стоимость коллективно потребляемых обществом государственных услуг. И это еще одно свидетельство, что налоговая политика в целом и налоговая реформа, в частности, существует в России сама по себе как самоцель, не привязывается ни к реальной стоимости государственных услуг, ни к их объему, ни к их качеству.

Между тем фискальная функция налогов начинает работать уже на стадии мониторинга бюджетных расходов. Соответственно, расчет налоговой нагрузки начинается с расчета отдачи затрат на определенные виды государственных услуг — образование, здравоохранение и т. д. На базе этого мониторинга отраслевые министерства или подведомственные им агентства должны формировать по единой методике расчета реальную рыночную стоимость различных видов государственных услуг. Это и есть их главная прямая функциональная задача. Однако в том виде, в котором сейчас функционируют практически все отраслевые ми

–  –  –

Рис. 6. Динамика доходов и непроцентных расходов федерального бюджета (в реальном выражении, в % к предыдущему году, 2008 г. — прогнозные показатели) Источник: По данным Минфина России http://www1.minfin.ru/.

нистерства в России, они практически не способны (и по уровню квалификации своих работников, и по сложившимся стереотипам мышления чиновников) выполнять эту функцию, и потому по-прежнему занимаются лишь дележом бюджетных средств, выделяемых им Минфином России, а не расчетами реальной стоимости отраслевых государственных услуг.

Попытки внедрить в практику работы наших министерств принципы бюджетирования, ориентированного на результат, до сих пор не увенчались реальными успехами.

Фискальная функция налогов, с помощью которой происходит огосударствление части национального дохода в денежной форме, создает объективные предпосылки для прямого вмешательства государства в экономику, а следовательно, в значительной мере обусловливает возможность реализации такой экономической функции налогов, как регулирующая.

Регулирующая функция налогов, как производная от фискальной функции, тесно связана с ней, но выполняет иную целевую задачу — смягчение цикличности развития производства и определенных его структурных деформаций в целях обеспечения равномерного и поступательного социально-экономического развития.

Эта экономическая функция налогов предполагает создание материальных условий для участия государства в воспроизводственном процессе не в форме прямого директивного вмешательства, как это подразумевает фискальная функция налогов, а посредством регулирования (распределения, стимулирования и контроля) движения финансовых потоков в отдельные отрасли, усиления или ослабления процессов накопления капитала и трансформации их в инвестиции в различных сферах экономики, расширения или уменьшения платежеспособного спроса населения и т. д.

Регулирующая функция налогов, будучи достаточно сложной и многоплановой, для своей практической реализации требует целого набора экономических механизмов, которые можно классифицировать как распределительные, стимулирующие и контрольные механизмы.



Pages:   || 2 | 3 |


Похожие работы:

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Кафедра экономики предприятий МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ по...»

«ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВОЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ Кафедра Денег и ценных бумаг Программа учебной дисциплины «СТРАХОВАНИЕ» цикла специальных дисциплин ГОС ВПО второго поколения дл...»

«Приложение 3 АННОТАЦИИ ДИСЦИПЛИН (МОДУЛЕЙ) Направление подготовки 38.03.01 «Экономика», профиль подготовки «Бухгалтерский учёт, анализ и аудит»1. Базовая часть Название дисциплины Философия (...»

«ПРОЕКТ Министерство финансов ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2017 ГОД И НА ПЛАНОВЫЙ ПЕРИОД 2018 И 2019 ГОДОВ Российской Федерации Москва, 2016 Мф] Основные направления бюджетной политики на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов Оглавление ВВЕДЕНИЕ ОСНОВНЫЕ ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 2015-2016....»

«[ № 1-2, 2011 ] Вобликов В.Ю.Правовой статус уполномоченных экономических операторов: проблемы формирования правового статуса Уполномоченный экономический оператор (далее – УЭО) являет...»

«НЕЗАВИСИМЫЙ ИНСТИТУТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ФОНД «ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА» Бедность и льготы: мифы и реальность Москва 2002 СОДЕРЖАНИЕ: Введение 3 Раздел 1. МИФЫ О БЕДНОСТИ 4 Миф 1. Бывает общество, в котором нет бедности 4 Миф 2. Бедности в России не было до начала рыночных реформ Миф 3. Почти все насел...»

«1 Как выйти из кризиса? Алан Фриман (London Metropolitan University, Queensland University of Technology) 29.04. 2013 Введение Выход из кризиса – это, в первую очередь, практический вопрос. Этот вопрос о том, что делать дальше. Конечно же, я буду говорить о долгосрочных стратегических задачах – потому...»

«(Обложка) Центр проблем глобализации и интеграции Института экономики Российской академии наук Информационно-аналитический бюллетень №4 (12) Москва Центр проблем глобализации и интеграции Института экономики Российской академии наук Информационно-аналитический бюллетень №4 (12) Москва Информационно-аналитический бюл...»

«НОМЕР КРЕДИТА 3056 KGZ (SF) НОМЕР ГРАНТА № 0366 KGZ (SF) СОГЛАШЕНИЕ О ФИНАНСИРОВАНИИ (Специальные операции) (Проект по усовершенствованию коридора ЦАРЭС 3 [автодорога Бишкек-Ош], Фаз...»

«Вестник ВГУ. Серия Гуманитарные науки. 2004. № 1 А. И. Бородин ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЕМ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ Управление предприятием осуществляется на основе управленче...»

«Привязанные к индексу облигации, Предложение привязанных к индексу облигаций «Мировые бренды» Колебания экономики затрагивают все предприятия, но по-разному. Например, для предприятий по производству товаров широкого потребления влияние падения экономики не характерно. Чтобы накопл...»

«ГЛАВНЫЕ УПРАВЛЕНИЯ (НАЦИОНАЛЬНЫЕ БАНКИ) ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 29.12.2009 № 186-Т О Методических рекомендациях «Об оценке финансовых инструментов по текущей (справедливой) стоимости» Банк России напра...»

«Базаров Баир Баторович Давность в российском налоговом праве 12.00.04 – Финансовое право, налоговое право, бюджетное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук МОСКВА 2015 Работа выполнена на кафедре финансового права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (...»

««СОГЛАСОВАНО» «УТВЕРЖДЕНО» Генеральный директор Генеральный директор ООО «СДК «Гарант» ЗАО «УК Менеджмент-Центр» Есаулкова Т.С. Малюкова Л.А. «16» февраля 2017 г. «16» февраля 2017 г. Изменения и дополнения в Правила определения стоимости чистых активов Закрытого паевого инвестиционного фонда акций «Спортинвест»...»

«УДК 141.201 Рахинский Дмитрий Владимирович Rakhinskiy Dmitry Vladimirovich кандидат философских наук, доцент, PhD in Philosophy, доцент кафедры экономики и управления Assistant Professor, Economics бизнес-процессами and Business Management Department, Института управления б...»

«Мст. П. Афанасьев, А. А. Беленчук, И. В. Кривогов Бюджет и бюджетная система Учебник 3-е издание, стереотипное Предисловие А. Л. Кудрина Под редакцией члена коллегии Минфина России, доктора экономических наук,...»

«ВСЕРОССИЙСКАЯ ОЛИМПИАДА ШКОЛЬНИКОВ ПО ЭКОНОМИКЕ 2013/2014 Второй (окружной) этап 11 класс ОТВЕТЫ Время написания – 120 минут, максимальный балл – 100 баллов Для каждого из тестов 1–5 выберите единственный верный ответ из предложенного списка и укажите его в бланке ответов. Верный ответ на любое из этих заданий оценивается в 6 баллов.1. Среди п...»

«University of International Business Д.М.Д л ш ы н б а й РЫНОК и ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ Учебное пособие ейсшбаев *ты«Ж гылыми Ж & ' »АУЧН,Р з*лч. С ЬЬИ БнЕЬД. СЕМ Алматы Экономика ББК 65.011.3 А47 Алшынбай А.М.А47 Рынок н ценообразование: Учебное пособие. Алматы:...»

«Текст, подготовленный для выступления Проблема, стоящая перед мировой экономикой: новый импульс для преодоления новой фазы замедленного развития Директор-распорядитель Международного Валютного Фонда Кристин Лагард Школа международных отношений Джорджтаунского университета, 2 октября 2014 года Введение Уважаемый Пре...»

«Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова Экономический факультет Магистратура Направление «Менеджмент» Программа вступительного испытания «Управление рисками и страхование» Специальная часть Модуль 1. Основы управления рисками Тема 1. Понятие риска, виды рисков. Классификация рисков Понятие р...»

«И.И.Елисеева, М.М.Юзбашев ОБЩАЯ ТЕОРИЯ СТАТИСТИКИ Под редакцией члена-корреспондента Российской Академии наук И.И.Елисеевой ПЯТОЕ ИЗДАНИЕ, ПЕРЕРАБОТАННОЕ И ДОПОЛНЕННОЕ Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных завед...»

«Утверждена на заседании Ученого совета МШЭ МГУ 14 сентября 2011 г.МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ им. М.В. ЛОМОНОСОВА МОСКОВСКАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ ПРОГРАММА вступительного экзамена в аспирантуру по специальности 08.00.13 «Математические и инструментал...»

«Утверждено заместителем Председателя Правления, Руководителем дирекции обслуживания физических лиц и малого бизнеса, Членом правления А.С. Степаненко 28 июня 2013 года Тарифы по обслуживанию кредитных карт (далее Карта) З...»








 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.