WWW.PDF.KNIGI-X.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Разные материалы
 

Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |

«ГОРНОЕ ПРАВО Учебник для вузов Издание 2-е, переработанное и дополненное Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ» Москва УДК 347:622 276 ББК 67.407 П 27 Рецензенты: доктор ...»

-- [ Страница 1 ] --

А.И. ПЕРЧИК

ГОРНОЕ ПРАВО

Учебник для вузов

Издание 2-е, переработанное и дополненное

Издательский Дом

«ФИЛОЛОГИЯ ТРИ»

Москва

УДК 347:622 276

ББК 67.407

П 27

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор Г.Е. Быстрое;

доктор юридических наук, профессор БД. Клюкин;

кафедра аграрного и экологического права

Московской государственной юридической академии

Перчик А.И.

П 27 Горное право: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Издательский Дом «ФИЛОЛОГИЯ ТРИ», 2002. — 525 с.

Работа представляет собой переработанное и дополненное издание книги «Основы горного права» (М., 1996).

В книге даны основные понятия и институты горного права, а также характеристики организационно-правовых механизмов решения актуальных проблем пользования недрами.

Учебник написан на основе законодательных актов по состоянию на начало 2002 года.

Структура и содержание учебника соответствуют программе курса «Горное право», читаемого автором — зав. кафедрой горного права РГУ нефти и газа им.

И.М. Губкина с 1992 года в качестве дисциплины специализации вузовского компонента Государственного общеобразовательного стандарта по специальности «Юриспруденция», а также специальностям факультетов геологии, геофизики и разработки нефтяных и газовых месторождений.

Издание предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов и преподавателей нефтегазовых и горных вузов, а также менеджеров, занимающихся проблемами недропользования.

УДК 347:622 276 ББК 67.407 Автор выражает искреннюю благодарность спонсорам, оказавшим помощь в издании учебника:

— ГУП «Центр правовых проблем северных территорий», рук. Теплое О.М.;

— НОРСК ГИДРО АСА;

— РВО «Зарубежнефть»;

— Винтерсхалл АГ.

©А И ISBN 5-94545-024-3 - Перчик, 2002 Оглавление Введение 7

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Г л а в а 1. Предмет и источники горного права 9

1.1. Горное право в системе права 9

1.2. Недра как юридическое понятие 13

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования 18

1.4. Предмет и метод горного права 24

1.5. Источники горного права 28

1.6. Федеральное законодательство о недр

–  –  –

Российское горное право имеет глубокие исторические корни, связанные как с вековыми традициями отечественного горного производства, так и коллизиями государственного строя России. С начала 90-х годов оно вступило в новый этап своего развития. Интенсивно идет процесс разработки и принятия новых законов и нормативных правовых актов, регулирующих горные отношения, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации. Процесс этот происходит в противоречивый период перехода от административно-командной системы управления народным хозяйством к рыночной экономике правового государства.

Все это находит отражение в действующих законодательных и иных нормативных правовых актах, которые, с одной стороны, характеризуются прогрессивностью новых правовых норм и институтов, с другой — рецидивами принципов так называемого демократического централизма.

Анализ принятых и разрабатываемых законов показывает, что первая тенденция имеет преобладающий характер.

Деятельность современного специалиста, занимающегося вопросами геологии и разработки месторождений полезных ископаемых, всегда в той или иной степени будет связана с решением правовых вопросов недропользования. Цель учебника — ознакомить студентов с теоретическими основами горного права, нормами и институтами современного законодательства о недрах, которые, безусловно, будут полезны им в повседневной работе.

Учебный курс «Горное право», разработанный автором, читается в РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина с 1992 г. В настоящее время аналогичные курсы изучаются в ряде горных и нефтяных вузов Москвы, Тюмени, Донецка и других городов. В 1998 г. по инициативе ректора университета профессора А.И. Владимирова был организован юридический факультет, а в его составе — кафедра горного права. С 1999 г. курс «Горное право» начал читаться, помимо юридического и экономического факультетов, в качестве общеобразовательного после курса «Основы права»

студентам всех специальностей факультетов геологии и геофизики нефти и газа, а также разработки нефтяных и газовых месторождений. Отдельные его главы читаются в курсах «Экологическое право» и «Природоресурсное право» на других «технических» факультетах университета.

В конце каждой главы дан перечень контрольных вопросов, которые учащиеся могут использовать для самопроверки усвоения пройденного материала.

Содержание учебника соответствует программе курса «Горное право», читаемого в качестве дисциплины специализации вузовского компонента Государственного общеобразовательного стандарта по специальностям нефтегазовых и горных вузов.

Перчик А.И. ГОРНОЕ ПРАВО Материал учебника базируется на законодательных нормативных правовых актах и научных литературных публикациях по состоянию на начало 2002 года. Использованы редкие издания периода Российской империи и СССР.

Материал учебника изложен с учетом того, что учащиеся изучили курс «Основы права» и получили общее представление о системе права, юридической терминологии, основных нормах и институтах права.

Определенное внимание уделено организационно-правовым проблемам недропользования, без характеристики которых нельзя понять природу и содержание норм горного права.

Законодательство о недрах развивается настолько быстро, что не исключено, что к моменту выхода книги из печати ряд положений получит иную интерпретацию. Изменения и дополнения законодательства находят отражение в лекциях преподавателей этого курса, посещение и запись которых становятся особенно необходимыми.

При разработке структуры курса автором были использованы учебники по отраслям экологического и земельного права С.А. Боголюбова, М.М.

Бринчука, Г.Е. Быстрова, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева.

Материалы учебника базируются на исследованиях автора, а также разработках многих ученых и практиков. Перечислить очень широкий круг лиц, которые в той или иной мере своими научными трудами или производственной деятельностью участвовали в возрождении и становлении современного горного права в качестве отрасли национального права, научной и учебной дисциплины, существовавшей в России на протяжении двух веков, вплоть до 1917 года, практически невозможно, поэтому автор предпочел не выделять никого персонально. Работы многих из них приведены в перечне использованной литературы.

Автор выражает глубокую признательность коллегам, официальным рецензентам, а также кафедре экологического и земельного права МГУ, оказавшим большую помощь своими советами и рекомендациями в работе над рукописью.

I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Глава 1. ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ ГОРНОГО ПРАВА

1.1. Горное право в системе права Право как юридическая категория является инструментом регулирования определенных видов отношений, возникающих между людьми и их общностями.

Каждый вид отношений регулируют нормы определенной отрасли права, совокупность которых образует систему права.

Различают такие отрасли права, как государственное (конституционное), гражданское, трудовое, административное, уголовное, международное право и др. Регулирование отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов, осуществляется нормами природоресурсного права, в составе которого выделяются соответственно земельное, водное, лесное и, в частности, горное право. Их можно рассматривать и как подотрасли природоресурсного права и как самостоятельные отрасли права.

Разработка недр не может осуществляться без пользования земельным участком. На поверхности размещаются шахтные сооружения, устья скважин, технологические объекты (очистные, хранения, транспорта, ремонтные и др.), значительные территории занимаются извлеченной «пустой» породой (терриконы) и т.п. Однако это не дает оснований и возможности использовать нормы земельного права при регулировании горных отношений, которые по своей природе настолько специфичны, что объективно могут регулироваться только специальными нормами. Приступая к освоению ресурсов недр, недропользователь зачастую не знает не только количественной, но часто и качественной характеристики будущего месторождения.

В 60—70-е гг. в Баренцевом море искали нефтяные месторождения, а открыли газовые. Даже когда продуктивные пласты выходят на поверхность, их разработка все равно осуществляется путем углубления в недра, извлечения из недр и эвакуации полезных ископаемых, включая и пустую породу. В то время как целью рационального землепользования является поддержание, а иногда и увеличение плодородия земли, освоение ресурсов недр практически всегда осуществляется на истощение. Проникая в недра с различными целями, в частности для добычи полезных ископаемых, размещения в них объектов промышленного ГЛАВА I. Предмет и источники горного права или социального характера и т.п., недропользователь вынужденно нарушает режим подземных вод, создает угрозу проседания поверхности, выбросов в воздух или разлива по поверхности добываемой продукции. Особенности и различия можно продолжить, но и этого вполне достаточно, чтобы показать необходимость разработки и использования особых норм права и правовых механизмов, регулирующих именно горные отношения.

В юридической теории различают понятия «система права» и «система законодательства», «отрасль права» и «отрасль законодательства». Они не совпадают, во-первых, по кругу источников. Существенное отличие состоит в том, что отрасль права характеризуется высокой степенью однородности, вполне определенным предметом регулируемых отношений, тогда как система законодательства таким консолидирующим фактором не обладает. Один и тот же законодательный акт одновременно может регулировать отношения различных отраслей права. Очевидно, именно сложность отраслевой группировки законодательных актов обусловила отказ от использования термина «отрасль законодательства» при издании «Классификатора правовых актов» [96]. Горное право, горное законодательство, законодательство о недрах, недренное право [166], законодательство о недропользовании и т.п. — все это понятия, характеризующие состав и процесс вполне определенных отношений, представляющих предмет горного права.

Термин «горное право» произошел от понятия «горное производство». В последние годы термин «горное производство» в законодательных актах и научной литературе часто заменяется термином «недропользование». Обусловлено это существенным расширением сферы использования полезных свойств недр. Помимо создания горных выработок для добычи полезных ископаемых, недра все чаще используются при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, объектов производственного (подземные хранилища и т.п.), культурного, социально-оздоровительного и другого назначения. Отсюда эволюция названий базовых законодательных актов: Устав Горный Российской Империи, 1832 г. [3]; Горный закон РСФСР, 1928 г. [19]; Кодекс РСФСР о недрах, 1976 г. [21]; Закон РФ «О недрах», 1992 г. [46].

В России деятельность, связанная с освоением недр, еще в XVI—XVII веках получила название «горное дело». Поэтому и сфера законодательного регулирования этой деятельности стала называться горным правом и соответственно горным законодательством.

Первой монографией в России в этой области была изданная в 1896 г. книга профессора А.А. Штофа «Горное право» [182], который I.I. Горное право в системе права имел кафедру в Институте Корпуса Горных Инженеров в СанктПетербурге и преподавал будущим горным инженерам курс «Горное законоведение». Позже в том же институте подобный курс уже под названием «Горное право» читал магистрант гражданского права В.Г. Струкгов, опубликовавший в 1907 г. учебник «Курс горного права» [172]. Несколько ранее, в 1890 г., в Киеве вышла книга B.C. Удинцева «Русское горноземельное право» [180]. Введение термина «горноземельное право» мотивировалось тесной взаимосвязью земельных и горных отношений.

В 1900 г. была опубликована монография А.Е. Яновского «Основные начала горного законодательства» [184]. Глава III книги называлась «Институты горного права». В качестве таких институтов назывались горная собственность, горный сервитут, горное товарищество и др.

Термин «горное» использован в названиях Устава Горного Российской Империи, Горном положении СССР [17] и Горном законе РСФСР [19], основных законодательных актах периода 1832—1975 гг. С принятием в 1976 г. Закона РФ «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» [20] наряду с термином «горное» стали использоваться слова «недра» и «недропользование». Вплоть до 1998 г. термин «горное право» входил в состав специальности 12.00.06 по классификации ВАК СССР по присуждению ученых степеней кандидата и доктора юридических наук вместе с экологическим и земельным правом.

Горное право как научная дисциплина развивалось очень неравномерно. В Российской империи теоретическим проблемам горного права уделялось достаточно много внимания. В тот период был опубликован ряд монографий [137, 172], результаты научных дискуссий публиковались в Горном журнале, трижды (в 1842, 1857 и 1893 гг.) серьезно перерабатывался Устав Горный Российской Империи [4, 5, 6].

В советское время теоретические и методологические работы в области горного права практически не велись. Принятое в 1927 г.

Горное положение СССР [17], разработанное в период нэпа и содержащее множество теоретических новаций, с окончанием этого этапа российской истории по существу было забыто. Регулирование горного производства осуществлялось исключительно административными методами.

Интерес к теоретическим проблемам горного права проявился на время в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с происходившей в стране экономической реформой и соответствующим пересмотром законодательства в этой сфере. Был опубликован ряд теоретических и научно-популярных работ, многие положения которых не потеряли 12 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права актуальности и в настоящее время. В первую очередь это монографии Г.С. Башмакова [124—126], Н.Б. Мухитдинова [154], Н.А. Сыродоева [174], а также работы Г.А. Аксененок, Л.А. Заславской, О.С. Колбасова, В.Г. Плахуты [123, 141, 148, 157] и др. Но и в этот период законодатели занимались вопросами горного права в последнюю очередь.

«Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» были приняты в 1968 г.; Земельные кодексы союзных республик — в 1970—1971 гг.; «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик» — в 1970 г., а соответствующие кодексы союзных республик — в 1972—1973 гг. И только через 5 лет, в 1975 г., были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», а в 1976—1977 гг. — кодексы и законы о недрах союзных республик, в том числе в 1976 г. — Кодекс РСФСР о недрах [21].

В последующие годы, вплоть до начала 90-х годов, в России крупных теоретических работ по горному праву не было за исключением книги Н.Б. Мухитдинова «Основы горного права» [155], опубликованной в 1983 г. В результате к моменту перехода экономики на рыночные механизмы российская юриспруденция оказалась не готовой к формированию отечественного горного законодательства и вынуждена была воспользоваться зарубежным опытом. Отсутствие теоретической базы оказалось серьезным тормозом. Несмотря на это, жизнь заставила сравнительно быстро сформировать достаточно большой блок федеральных законов и нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации, регулирующих отношения недропользования. На это понадобилось всего пять—семь лет. Для такой проблемы это ничтожный срок. Достаточно напомнить, что первое издание Устава Горного Российской Империи готовилось 26 лет.

Структура основных отраслей системы права достаточно консервативна и сложилась, по существу, в период формирования юриспруденции как науки. Однако по мере развития общественных отношений могут появляться новые отрасли и подотрасли права. Примером этого можно считать экологическое право, сформировавшееся как самостоятельная отрасль права во второй половине XX века. В настоящее время идет формирование компьютерного и других отраслей права. Горное право с его многовековой историей к категории новой отрасли отнести нельзя.

Для выделения самостоятельной отрасли права требуются два основных условия:

— наличие специфических, имеющих важное народнохозяйственное значение, общественных отношений, представляющих предмет самостоятельного регулирования;

1.1. Горное право в системе права — наличие и потребность в особых источниках права, регулирующих указанные отношения [140].

Кроме того, отрасли права обычно имеют свой метод права.

Эти условия присущи горному праву. Достаточно указать, что на долю добывающих отраслей народного хозяйства приходится до 12 процентов внутреннего валового продукта (ВВП) и 20 процентов налоговых поступлений, тогда как на долю, например, сельского хозяйства — до 7 процентов ВВП и всего 3 процента налоговых поступлений, т.е. соответственно в 2 и 6 раз меньше. Регулирование деятельности в этих отраслях осуществляется на основе более чем двух десятков федеральных законов, большого пакета федеральных нормативных правовых актов, а также актов субъектов Федерации. Причем число таких актов постоянно растет, они изменяются и дополняются в соответствии с современными требованиями общества.

1.2. Недра как юридическое понятие

Недра могут рассматриваться и как геологическое, и как юридическое понятие. Под термином «недра» следует понимать не только подземное пространство с содержащимися в нем полезными ископаемыми, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные», встречается в 1832 г. в Уставе Горном Российской Империи [3], где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр.

Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 г. в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо от того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность» [16].

Определение понятия «недра» имеет для юриспруденции не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку они выступают в первую очередь в качестве объекта горных отношений. Начиная с Указа Петра I, изданного в 1719 г., и вплоть до принятия Закона РФ «О недрах» в 1992 г. в законодательных актах не было дано определение термина «недра». Различные авторы давали ему самое разное толкование. В. Удинцев считал их предметом неопределенным. Он 14 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права писал: «Чем будет обладать нация и какое обладание будет защищать, если мы не знаем содержимого недр вообще и в каждом данном случае до тех пор, пока не разведаем этих недр и пока не добудем из них содержащихся там ископаемых?» [181].

Интерес к определению правового содержания понятия «недра»

возник и активно обсуждался в научной литературе в конце 60-х—начале 70-х годов в связи с подготовкой Основ законодательства Союза ССР о недрах [20]. В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Лисковец, Н.Б. Мухитдинова, В.Г. Плахуты, Н.А. Сыродоева и др. исследовались самые различные аспекты проблемы. Так, Б.А. Лисковец [151] утверждал, что давать определение понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых постоянно меняется. Он ссылался на академика В.И. Вернадского, который подсчитал, что в древние времена человек использовал всего около 20 видов полезных ископаемых, а в XX веке — уже около 100, и эта цифра постоянно увеличивается. Безусловно, наибольший хозяйственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права государственной собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы неполным, а материальный объект этого права неопределенным.

Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верхней и нижней границы недр вызывает споры и дискуссии [135]. Верхняя граница, очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность»

также весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли толщина у поверхности и если есть, то какова она.

Оригинальное решение, а главное, подходящее для разграничения недр и поверхности по вертикали, было предложено еще в 1897 г.

А.Л. Боровиковским [129]. Он считал, что с правовой точки зрения недра и поверхность различаются только характером использования.

Если преследуется цель отделить вещество от земного шара, то налицо использование недр, в остальных случаях перед нами пользование поверхностью. «Недра» земли — это ее состав, ее содержимое, — писал Боровиковский. — Пока я пользуюсь возможными от земли выгодами, не расходуя самого существа ее, я, как бы глубоко в нее не проникал, пользуюсь лишь ее «поверхностью». Но когда я расходую самую почву, я эксплуатирую «недра» земли. Таков принцип разграничения. Спорные же случаи должен решать суд».

1.2. Недра как юридическое понятие Интересен способ вертикального разграничения поверхностного слоя и недр, который принят в Польше. Согласно польскому законодательству, граница между поверхностью и недрами проходит на глубине 30 м от поверхности земли. Поэтому здесь к области горного законодательства и к компетенции горных органов относятся вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых, с их разведкой и т.п., где бы они ни происходили, а также вопросы использования толщи земного шара для иных целей на глубине более 30 м.

В ряде инструкций Госгортехнадзора недра предлагается считать с глубины 5 м. В Законе РФ «О недрах» [46] указано, что верхняя граница недр все, что ниже почвенного слоя. Но что такое почвенный слой и его толщина, не определяется. К недрам предлагается также относить выходы на поверхность горных пород.

В отношении определения нижней границы недр существуют две основные позиции. По первой граница ограничена техническими возможностями освоения недр; по второй — простирается до центра земного сфероида.

Недра, так же как и земля, леса и воды, в законодательных актах и юридической литературе определяются либо как элементы природной среды, либо как природные ресурсы. Эти различия определяются отношением к ним человека. Когда речь идет о среде его обитания и деятельности, то земля, недра, воды, леса выступают как элементы природной среды, а когда речь идет об удовлетворении жизненных потребностей человека в плодах и продукции земли, недр, вод и лесов, их следует классифицировать в качестве разновидностей природных ресурсов. Рассматривая природные ресурсы в качестве объектов права собственности, законодательство определяет правовой статус, в частности, недр именно как одного из видов природных ресурсов.

Перечень природных ресурсов встречается впервые в Декрете «О земле» [7]. Он включал землю, воду, недра и леса. Этот перечень повторялся в последующих редакциях Конституции Российского государства (1924, 1936 гг.). Конституция 1978 г. содержала уже два варианта перечня природных ресурсов. Один повторял ранее использовавшийся перечень, т.е. земля, недра, воды и леса, в другом выделялись опять-таки земля, недра и водные ресурсы, а вот леса были заменены более широким понятием — «растительный и животный мир». Конституция РФ 1993 г. впервые в истории российского конституционного права ввела понятие «природные ресурсы». В их составе в одном случае (ст. 9) выделялась только «земля», все остальные классифицировались как «другие природные ресурсы»; в другом случае 16 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права (ст. 72) выделяются уже три вида: земля, недра и водные ресурсы, остальные отнесены к категории «другие».

Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» [40] к категории природных ресурсов отчесены земли, воды, леса, недра, ресурсы животного и растительного мира1.

Резюмируя изложенное в современных законодательных и нормативных правовых актах, исчерпывающим перечнем природных ресурсов следует считать землю, недра, воды, воздух, леса, растительный и животный мир, а термин «природопользование» следует понимать как пользование всеми перечисленными природными ресурсами2.

Современное юридическое определение термина «недра» раскрывается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов РФ. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие. В качестве примера ниже приведены определения, встречающиеся в различных законодательных актах.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Выше было показано, что в конституционном праве России недра классифицируются как одна из разновидностей природных ресурсов. Закон РФ «О недрах» дает иное определение — часть земной коры.

В отличие от Закона РФ «О недрах», который ограничивает недра толщиной земной коры, ряд отечественных авторов вслед за заруУказанные разночтения законодателей, особенно в двух последних редакциях (1978 и 1993 гг.) российской Конституции в части определения природных ресурсов, их состава и терминологии, явились, очевидно, следствием различий в теоретических взглядах на определение земельного права как отрасли права, включающей в сферу своего регулирования не только землю, но и все другие природные ресурсы.

Конституция РФ, устанавливая правовой режим природных ресурсов, использует общее понятие «недра». ГК РФ, определяя недвижимое имущество, относит к нему «участки недр» (п. 1 ст. 130), а при рассмотрении оборотоспособности объектов гражданских прав использует термин «недра» (п. 3 ст. 129), хотя по существу речь идет, безусловно, об «участках недр», поскольку вряд ли можно всерьез говорить об оборотоспособности недр вообще как вида природных ресурсов. В русском языке слово «участок» может использоваться и для обозначения площади, территории и для обозначения объема. В. И. Даль определил слово «участок» как часть, доля, отдельный участок. Таким образом, участок недр — это часть (кусок) недр, ограниченная со всех сторон: снизу с боков. Законодатель в этом вопросе не всегда последователен и часто неправомерно отождествляет понятия «недра» и «участки недр».

1.2. Недра как юридическое понятие бежными учеными предлагают считать недрами объем конуса, основанием которого является территория государства, а вершиной — центр земного сфероида. Сейчас трудно прогаозировать практическую значимость такого толкования. Однако очевидно, что законодатель, не связанный никакими объективными ограничениями, должен был дать более «объемное» определение недр. В противном случае на все пространство ниже земной коры не будет распространяться суверенитет государства, и оно подпадает под действие международной юрисдикции.

В законодательстве о недрах субъектов Федерации, как правило, дается свое определение недр, которое в ряде случаев выглядит весьма своеобразно. Ниже приводится несколько подобных определений.

«Недра Республики Татарстан составляют часть ее природной среды, расположенную под почвенно-растительным слоем, дном озер, рек, водохранилищ с содержащимися в них полезными ископаемыми от выходов их на дневную поверхность до глубин, доступных для геологического изучения и освоения» [36].

«К недрам Удмуртской Республики относится часть природной среды в пределах территории республики, залегающая ниже почвенного слоя и дна водоемов до глубин, доступных для освоения» [29].

В Законе Республики Коми указано, что «недра — поверхность земли и пространство под ней, исключая сельскохозяйственный слой, с горными породами, полезными ископаемыми и вместилищами» [28].

Примеры можно продолжить. Однако даже приведенные формулировки дают достаточно полное представление о различных подходах к определению понятия «недра».

Практически все определения недр как объекта горных отношений содержат очень важную и принципиальную мысль о том, что недра — это не вся земная кора, а только та ее часть, которая доступна для разведки и освоения современными техническими средствами. Таким образом, с юридической точки зрения понятие «недра» является динамичным. Оценка величины недр как части земной коры во времени, очевидно, будет постоянно увеличиваться по мере совершенствования действующих и создания новых технических средств и технологий.

Причем это увеличение возможно и нужно рассматривать в рамках обозримой перспективы.

Дискуссионность определения термина «недра» обусловлена, главным образом, различиями в понимании возможностей использования их полезных свойств в интересах людей.

Земля, водный и воздушный бассейны, недра, в той или иной мере обладают полезными для человека свойствами. Однако полезными свойствами обладает не вся земля, не все недра, а лишь их определенГЛАВА 1. Предмет и источники горного права ная часть. Именно по отношению к этой части возникают отношения землепользования, недропользования и т.д., проблемы определения права собственности и целый ряд других.

Все земли в соответствии с основным целевым назначением подразделяют на категории: земли сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и другие [107]. По каждой категории земель законодательством установлены специальные правовые нормы, отражающие особенности их правового режима.

В отношении недр такого детального деления не разработано. Недра подразделяют лишь на две категории: используемые участки недр и неиспользуемые части недр. Однако по существу в скрытой форме действует более подробное деление по различным критериям: участки недр, содержащие полезные ископаемые и используемые для целей, не связанных с добычей; участки недр, представляющие научный и социальный интерес и др. Учитывая это, законодательство о недрах следует рассматривать как законодательство о недропользовании. Этот аспект важен не только в теоретическом, но, главное, в практическом плане.

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования

Подлежащие регулированию общественные отношения возникают не по отношению недр вообще, а лишь относительно их части так называемых ресурсов недр.

Известны различные классификации и подходы к определению ресурсов недр или георесурсов.

В самом общем виде их можно подразделить на три основные группы:

— полезные ископаемые (твердые, жидкие, газообразные);

— энергия (геотермальная и др.);

— полости (естественные, искусственные).

В качестве самостоятельного вида ресурсов недр некоторые авторы справедливо выделяют геоинформацию [179].

При правовом регулировании процесса освоения ресурсов недр следует различать природные естественные ресурсы недр и техногенные, искусственно созданные. К категории последних можно отнести, например, газ в специально созданных подземных хранилищах газа, подземные сооружения различного назначения: специальные помещения, тоннели и т.п.

В приведенной классификации, безусловно, определяющее значение имеют полезные ископаемые как одна из разновидностей геоРесурсы недр как объект недропользования ресурсов. Организационно-технические особенности их освоения, включающего в себя процессы поиска, разведки, обустройства месторождения, добычи полезного ископаемого и, наконец, ликвидации добывающего предприятия, как имущественного комплекса, определяют комплекс специфических отношений, присущих различным видам полезных ископаемых.

В зависимости от вида полезного ископаемого и особенностей его использования в эти отношения могут входить процессы первичной обработки полезного ископаемого, осуществляемые, как правило, непосредственно на месте добычи (на шахте, промысле), к которым относятся:

— для твердых полезных ископаемых — технологические операции по доведению добытой продукции до требуемого стандартами и техническими условиями качества, предусмотренные проектом ведения работ и осуществляемые, как правило, в границах горного отвода (включая селективную выемку, усреднение, породовыборку, дробление негабаритов, производство кондиционных блоков, сортировку) и доставка до склада готовой продукции или на перерабатывающие производства (обогатительные или брикетные фабрики, дробильно-сортировочные комплексы, химические или металлургические заводы и др.);

— для нефти, газа и газового конденсата — технологические операции по доведению до требуемого стандартами качества (обезвоживание, обессоливание, сепарация и др.), предусматриваемые проектом обустройства месторождения;

— для подземных вод — технологические операции по доведению до требуемого стандартами и техническими условиями качества, которые могут включать очистку, обезжелезивание, обеззараживание и доставку до накопительных емкостей перед подачей в сеть потребителю.

Особое место в структуре горных отношений занимает процесс эвакуации добытого полезного ископаемого. В ряде случаев, в частности при добыче нефти и особенно газа, их транспортировка оказывает серьезное, а в ряде случаев и определяющее влияние на организацию процесса добычи.

Перечисленную выше производственную деятельность можно назвать одним термином — «освоение месторождения». Законодательство о недрах к сфере горного производства отнесло процессы переработки отходов горнодобывающих предприятий.

Под отходами горнодобывающего производства понимается часть добытых полезных ископаемых, которые в процессе их подготовки, обработки или первичной переработки превращаются в отходы. Отходы горного производства являются объектом гражданских прав.

20 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В соответствии с ГК РФ право собственности на них принадлежит собственнику добытых полезных ископаемых. И только если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, то лицо, в собственности, владении или пользовании которого находится земельный участок или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность.

В настоящее время количество полезных ископаемых, используемых человеком, составляет уже более 200 видов. Разработано достаточно большое число классификаций, позволяющих для удобства регламентации использования объединить их в отдельные группы. Наиболее старая, простая и распространенная классификация предусматривает деление всех полезных ископаемых на две группы: общераспространенные и все остальные, т.е. необщераспространенные. Для этих групп законодатель всегда устанавливал и устанавливает различный правовой режим. Даже в советский период, когда недра были по существу исключены из оборота, допускалась добыча отдельных видов общераспространенных полезных ископаемых частными лицами.

К категории общераспространенных относятся часто встречающиеся в природе полезные ископаемые, залегающие на поверхности или на небольшой глубине и поэтому легко доступные, а также пригодные для прямого применения без подготовки и переработки. Это в первую очередь песок, галька, глина, гравий и т.п.

Необщераспространенные полезные ископаемые подразделяются на три основные группы: твердые, жидкие и газообразные. Другие классификации используются для целей охраны недр, обеспечения безопасности жизнедеятельности и др. Наиболее детальная классификация полезных ископаемых в законодательном порядке установлена в Налоговом кодексе (ст. 337) применительно к налогу на добычу полезных ископаемых [99].

Полезным ископаемым признается продукция добывающих отраслей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая, по своему качеству соответствующая государственному стандарту РФ, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельно добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия).

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования

Видами добытого полезного ископаемого являются:

— товарные уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы;

— торф;

— углеводородное сырье:

— нефть обезвоженная, обессоленная и стабилизированная, газовый конденсат из нефтегазоконденсатных месторождений;

— газовый конденсат из газоконденсатных месторождений, прошедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких фракций и прочих примесей;

— газ горючий природный из газовых и газоконденсатных месторождений;

— газ горючий природный из нефтяных (газонефтяных, нефтегазовых) и нефтегазоконденсатных месторождений;

— товарные руды:

— черных металлов (железа, марганца, хрома);

— цветных металлов (в частности, алюминий, медь, никель, кобальт, свинец, цинк, олово, вольфрам, молибден, сурьма, ртуть, магний);

— редких металлов, образующих собственные месторождения (титан, цирконий, ниобий, редкие земли, стронций, литий, бериллий, ванадий, германий, цезий, скандий, селен, цирконий, тантал, висмут, рений, рубидий);

— радиоактивных металлов (уран и торий);

— многокомпонентные комплексные руды;

— полезные компоненты многокомпонентной комплексной руды, извлекаемые из нее, при их направлении на дальнейшую переработку (обогащение, технологический передел);

— горно-химическое неметаллическое сырье (апатит-нефелиновые и фосфоритовые руды, калийные, магниевые и каменные соли, сера природная и сера в нефтяных, газовых месторождениях, другие виды неметаллических полезных ископаемых для химической промышленности и производства минеральных удобрений); горнорудное, неметаллическое сырье; битуминозные породы (битуминозные породы, асфальты, и асфальтовые породы);

— сырье редких металлов, а также другие извлекаемые полезные компоненты, являющиеся попутными компонентами в рудах других полезных ископаемых;

— неметаллическое сырье, используемое в основном в строительной индустрии;

— кондиционный продукт пьезооптического сырья;

— природные алмазы, другие драгоценные камни из коренных россыпных и техногенных месторождений;

22 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — концентраты и другие полупродукты, содержащие драгоценные металлы, получаемые при добыче драгоценных металлов, то есть извлечение драгоценных металлов из коренных (рудных), россыпных и техногенных месторождений;

— соль природная и чистый хлористый натрий;

— подземные воды, содержащие полезные ископаемые (или природные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используемые для получения тепловой энергии.

Многообразие видов полезных ископаемых и особенности их освоения обусловили выделение в структуре народного хозяйства целого ряда специфических отраслей.

Так, к сфере недропользования в соответствии с Общесоюзным классификатором отраслей народного хозяйства (ОКОНХ1) относятся следующие отрасли (подотрасли) экономики:

— геология и разведка недр;

— газовая промышленность;

— нефтедобывающая промышленность;

— добыча угля открытым способом;

— добыча угля подземным способом;

— сланцевая промышленность;

— торфяная промышленность;

— подземная добыча черных металлов;

— открытая добыча черных металлов, добыча и обогащение нерудного сырья для черной металлургии;

— добыча и обогащение радиоактивных и бериллиевых руд;

— добыча драгоценных металлов.

Помимо этого законодательство о недрах относит к сфере недропользования также деятельность, связанную с осуществлением мероприятий по охране окружающей среды в процессе горного производства и приведением участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

К сфере недропользования относятся также специфические отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Они регулируются законодательством о недрах, а также другими федеральными законами и нормативными правовыми актаОфициально не публиковался. Утвержден Госкомстатом и Госпланом СССР в 1976 г. Его предполагается заменить (Госкомстат РФ № ВС-1-13/3710 от 04.09.^001 г.) на Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВОД).

1.3. Ресурсы недр как объект недропользования ми. Эти отношения тесно связаны с проблемой охраны окружающей среды и безопасности населения.

Законодательством к недропользованию отнесены процессы первичной переработки минерального сырья, получаемого из недр по технологическим схемам. Под технологической схемой понимаются проектные решения, предусмотренные технологической частью проекта предприятия по переработке минерального сырья, определяющие последовательность процессов и операций по обогащению и переделу добытых полезных ископаемых. Под продукцией более высокой степени технологического передела понимается продукция, получаемая в результате переработки добытых полезных ископаемых.

Законодательством [46] установлено, что первичную переработку минерального сырья могут осуществлять пользователи недр.

При этом они обязаны обеспечить:

— строгое соблюдение технологических схем переработки минерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов; учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из минерального сырья;

— дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических испытаний с целью совершенствования технологий переработки минерального сырья;

— наиболее полное использование продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и др.); складирование, учет и сохранение временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты.

В соответствии с законодательством о недрах переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому лицу [30].

Если отношения, складывающиеся в отношении процесса захоронения отходов, правомерно отнести к предмету горного права, то процессы первичной переработки минерального сырья, которые законодательством о недрах отнесены к сфере его регулирования, прямого отношения к пользованию недрами не имеют. Они относятся к предмету законодательства о недрах, а не к предмету горного права.

Из определения недр, к которым отнесены и подземные воды, к предмету горного права следует относить также отношения, связанГЛАВА I. Предмет и источники горного права ные с их использованием. Сами по себе подземные воды рассматриваются как составная часть водных ресурсов (в соответствии с Конституцией РФ водные ресурсы — самостоятельный вид природных ресурсов), включающая, в том числе, минеральные воды, находящиеся в подземных водных объектах.

Подземные водные объекты представляют собой сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима.

К подземным водным объектам относятся [52]:

— водоносные горизонты — воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи;

— бассейны подземных вод — совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах;

— месторождения подземных вод — часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются условия, благоприятные для извлечения подземных вод;

— естественные выходы подземных вод — выходы подземных вод на суше или под водой.

Отношения, возникающие в связи с использованием подземных вод и подземных объектов, регулируются законодательством о недрах.

Использование водных объектов для добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля, проведения буровых работ, строительства подземных сооружений осуществляется в соответствии с законодательством о недрах и водным законодательством.

Использование водных объектов для добычи торфа и сапропеля, извлечения затонувшей древесины, прокладки кабеля и трубопроводов, проведения дноуглубительных, взрывных и иных работ, связанных с использованием дна водных объектов, строительства и эксплуатации подводных и надводных сооружений, осуществляется на основании лицензии на водопользование, выдаваемой в установленном порядке.

1.4. Предмет и метод горного права

Предметом отрасли права является определенная группа общественных отношений, регулируемая соответствующими нормами права.

Таким образом, предметом горного права следует считать отношения, складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права.

Важнейшим условием при определении предмета правового регуПредмет и метод горного права лирования является определение целенаправленности этого процесса.

Объективные интересы общества определяют отношения в процессе горного производства не абстрактно, а относительно их результата, в котором общество заинтересовано, т.е. в эффективном использовании полезных свойств недр.

В горном праве с 1995 г. появилась и сохраняется до настоящего времени неопределенность в отношении того, является или нет деятельность в исключительной (морской) экономической зоне предметом горного права или она полностью покрывается регулированием правоотношений на континентальном шельфе.

Конституция РФ 1997 г. установила, что РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне (ст. 67, п. 2). ФЗ «Об исключительной экономической зоне» [83] определил, что природные ресурсы исключительной экономической зоны представляют собой «живые и неживые ресурсы, находящиеся в водах, покрывающих морскве дно, на морском дне и в его недрах» (ст. 4, п. 1). Далее закон установил, что «геологическое изучение, поиск, разведка и разработка минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр... производятся в соответствии с Законом РФ «О недрах», ФЗ «О континентальном шельфе», другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне и деятельности в ней» (ст. 5, п. 2).

Действие Закона РФ «О недрах» в первоначальной редакции 1992 г. распространялось на исключительную экономическую зону. В действующей редакции закона от 1995 г. было исключено даже упоминание об этой зоне. В принятых позже двух основных законах, регулирующих горную деятельность в России ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] и ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [56] — законодатель решает эту проблему по-разному.

Первый, определяя сферу своего распространения, не упоминает исключительную экономическую зону и ограничивается понятием «континентальный шельф». Второй закон, в преамбуле, определяя предмет своего регулирования, упомянул и исключительную экономическую зону, и континентальный шельф.

Указанные различия, естественно, нашли отражение в нормативных правовых актах. Так, инструкции Госгортехнадзора о горных отводах [62, 87], ряд инструкций Минфина и других министерств и ведомств распространяют свое действие на исключительную экономическую зону; целый ряд других нормативных правовых актов ее игнорируют. Законодателю, очевидно, следует устранить эти противоречия, установив некий единообразный подход.

26 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Налоговый кодекс [99] ввел развернутое определение зоны, на которую распространяется налоговое законодательство, в частности о недропользовании — это территория РФ, континентальный шельф, исключительная экономическая зона, а также территории, на которые распространяется юрисдикция РФ, в том числе арендуемые у иностранных государств или используемые на основании международного договора.

Субъектами правоотношений недропользования, в соответствии с

Конституцией РФ и законодательством о недрах, являются [176]:

— муниципальные органы;

— субъекты предпринимательской деятельности, независимой от формы собственности (включая юридические лица, созданные по российскому законодательству, в том числе участники простого товарищества;

— граждане России, не ограниченные в установленном Законом порядке в своей дееспособности, либо граждане — коллективные предприниматели;

— иностранные инвесторы: иностранные юридические лица и иностранные граждане; иностранные государства и международные организации; лица без гражданства; граждане России, имеющие постоянное местожительство за границей, при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране постоянного местожительства.

При заключении лицензионного соглашения субъекты правоотношений недропользования выступают в качестве представителей государства и инвестора, а при заключении соглашения о разделе продукции — в качестве сторон соглашения.

Объектами отношений недропользования являются недра территории РФ, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны, как разновидность природных ресурсов, а также участки недр и права на них.

Закон РФ «О недрах» предмет своего регулирования определил как «отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории РФ, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей1 и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу2 соляных озер и заливов морей».

Сапропели — органические илистые отложения в водоемах суши, используются в качестве удобрения.

Рапа — насыщенный соляной раствор в водоемах, пустотах и порах донных отложений соленосных озер. Используется в промышленности и медицине.

1.4. Предмет и метод горного права 11 Определение природы общественных отношений, возникающих в процессе недропользования, позволяет в развернутом виде сформулировать предмет горного права следующим образом: отношения между федеральными органами государственной власти, государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, направленного на комплексное эффективное использование полезных свойств недр, добычу содержащихся в них полезных ископаемых или использование недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Регулирование специфических отношений, возникающих в процессе поиска, разведки и добычи отдельных видов полезных ископаемых, в частности угля, нефти и газа, драгоценных металлов, драгоценных камней, радиоактивных руд и минералов, захоронением радиоактивных отходов и отравляющих веществ, может осуществляться специальными федеральными законами [59, 74, 88].

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и ее субъектов. Применительно к отношениям, возникающим в процессе освоения отдельных видов полезных ископаемых, предметом законодательного акта могут быть не только отношения недропользования, но и отношения, возникающие в процессе смежных производств, например транспорта, хранения и переработки добытого полезного ископаемого.

Регулирование отношений, складывающихся по поводу какого-либо объекта, в данном случае недр, осуществляется воздействием на него правовых норм. Механизм реализации этого процесса посредством определенного набора рычагов воздействия, способных обеспечить развитие отношений в заданном направлении, представляет собой метод правового регулирования.

Такими рычагами в первую очередь являются:

— выделение специфических институтов, присущих данной отрасли права и значимых для правового регулирования;

— форма выражения и способ законодательного закрепления правовых норм и структуризация их по институтам права;

— установление иерархии и системы взаимодействия норм права (диспозитивных, императивных и др.);

— разработка структуры органов регулирования с определением их компетенции, прав и обязательств;

28 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — система юридической ответственности субъектов права за нарушения, включая набор санкций и регламент процесса их применения.

Главной задачей при установлении метода правового регулирования недропользования является обеспечение комплексного действия всех перечисленных рычагов в целях рационального использования и охраны недр.

Если предмет определяет круг подлежащих регулированию отношений, то метод устанавливает способы их регулирования. В целом методы правового регулирования подразделяются на императивные и диспозитивные. Императивные методы предусматривают осуществление властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. Основными механизмами императивного метода являются нормы административного и уголовного права. Диспозитивные методы представляют собой способы регулирования отношений, возникающих между равноправными сторонами, которые сами определяют форму и условия выполнения своих обязательств. Основным механизмом диспозитивного метода являются нормы гражданского права. Способ правового регулирования отношений конкретной отрасли права характеризуется масштабом сочетания элементов императивного и диспозитивного методов. Соотношение этих методов при регулировании горных отношений в основном и определяет метод горного права.

Он характеризуется своей внутренней спецификой, которая воплощается в нормах и институтах горного права. Метод горного права в настоящее время находится в стадии формирования. В качестве главной тенденции его развития следует назвать усиление роли и значимости диспозитивных норм.

1.5. Источники горного права

Под источниками права понимается та или иная форма закрепления (внешнего выражения) правовых норм.

Источниками горного права являются нормативные правовые акты, которые содержат правовые нормы, регулирующие отношения в сфере недропользования. Как указывалось ранее, наличие развитой системы таких источников является одним из определяющих условий выделения горного права в самостоятельную отрасль права.

Наличие развитой системы источников горного права обуславливает необходимость ее классификации.

Она может осуществляться по различным основаниям:

/.5. Источники горного права 29 — юридической силе: законы и иные нормативные правовые акты;

— сфере действия: федеральные, субъектов Федерации, местного самоуправления;

— видам государственной власти: законодательная, исполнительная;

— видам пользования недрами;

— видам и группам полезных ископаемых;

— другим классификационным факторам.

По юридической силе правовые акты подразделяются на законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, в той или иной мере дополняющие и развивающие положения закона. При этом обязательным требованием является соблюдение установленной иерархии правовых актов.

Так законы в качестве источников горного права можно подразделить на три группы:

— Конституция РФ (основной закон);

— федеральные законы по предметам ведения РФ (ГК РФ, НК РФ, ВК РФ, УК РФ, «О континентальном шельфе» и др.);

— федеральные законы по предметам совместного ведения («О недрах», «О СРП», «О газоснабжении» и др.) По сферам действия источники горного права подразделяются на законодательные и иные нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами государственной власти, а также акты, принимаемые аналогичными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления.

По видам государственной власти источники горного права подразделяются на законодательные (принимаемые законодательными органами) и нормативные правовые акты, принимаемые органами исполнительной власти различного уровня. Самостоятельную группу составляют правовые акты в сфере недропользования, принимаемые органами местного самоуправления в пределах их компетенции.

По видам пользования недрами источники горного права подразделяются на акты, регламентирующие отношения, возникающие в процессе отдельных видов недропользования, в частности, регионального геологического изучения, разведки и добычи, строительства и эксплуатации объектов, не связанных с добычей и др.

По видам и группам полезных ископаемых источники горного права подразделяются по группам однородных полезных ископаемых:

нефть и газ, уголь и сланцы, строительные материалы, черные и цветные металлы, драгоценные камни и драгоценные металлы и др.

В настоящее время приняты законы: о газе [88], об угле [59], о драгоценных металлах и драгоценных камнях [74].

30 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права В зависимости от значимости и особенностей добычи и использования того или иного полезного ископаемого объективно может возникнуть необходимость в принятии других специальных законов, например, о нефти и газе и т.п.

Следует отметить, что предметом регулирования подобных законов являются не только отношения непосредственно в сфере недропользования, но и отношения, возникающие в смежных областях деятельности: транспорте, реализации продукции и др.

К категории федеральных нормативных правовых актов следует относить нормативные указы и распоряжения Президента РФ, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ (Конституция РФ, ст. 90, ч. 2).

Следующей по значимости группой федеральных источников горного права являются постановления и распоряжения Правительства РФ, регулирующие отношения недропользования.

К категории нормативных правовых актов как источников горного права относятся постановления, инструкции и приказы федеральных органов исполнительной власти. Такими органами являются министерства и ведомства, занимающиеся непосредственно вопросами геологического изучения недр и добычей полезных ископаемых (МПР, Минэнерго), а также министерства и ведомства, занимающиеся общими вопросами управления, экономики и финансирования промышленности (Минэкономразвития, МНС, Госгортехнадзор, Минюст, ЦБ РФ и др.).

В развитие законодательства о недрах МПР разработан наиболее полный пакет нормативных правовых актов (инструкции, положения и др.), регламентирующих деятельность государственной системы лицензирования пользования недрами, контроль за деятельностью пользователей недр, внедрение системы СРП и др. Аналогичные акты в сфере недропользования в пределах своей компетенции разработаны другими министерствами и ведомствами.

Необходимо отметить, что по многим вопросам недропользования продолжают действовать нормативные правовые акты, изданные министерствами и ведомствами бывшего СССР. В первую очередь это касается вопросов регламентации проектирования, техники и технологии работ по разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, по которым изданы буквально сотни инструкций, регламентов, методических указаний, положений и т.п. Большинство из них требует переоформления, а многие и принципиальной переработки.

В последние годы органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ было принято достаточно большое число законоИсточники горного права дательных и нормативных правовых актов по вопросам недропользования.

Основным направлением нормотворческой деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в области горного права являлась разработка пакетов документов, регламентирующих процесс выдачи лицензий (проведение конкурсов и аукционов и др.) и связанных с ним правовых проблем, многие из которых либо неполно, либо вообще не регламентировались федеральным законодательством.

В качестве примера можно назвать ряд документов (решений, постановлений, положений), принятых в Ханты-Мансийском автономном округе в процессе подготовки и проведения нескольких раундов лицензионных конкурсов и аукционов:

— «Об основных принципах и правилах недропользования на территории автономного округа»;

— «Об основных правилах недропользования в области поиска, разведки и добычи нефти и газа на территории автономного округа»;

— «О создании территориального фонда геологической информации»;

— «О порядке реализации положений Закона РФ «О недрах»»;

— «Об организации лицензирования пользования недрами»;

— «О порядке подготовки и рассмотрения в окружном Совете вопросов лицензирования вновь вводимых в разработку месторождений» и др.

Пакеты подобных актов на региональном уровне приняты многими субъектами РФ, имеющими добывающие отрасли промышленности.

Некоторые специалисты в качестве источников права рассматривают так называемые нормативные договоры. К ним относятся международные договоры РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также типовые и примерные договоры [130, 142].

Конституция РФ (ст. 15), а также все федеральные законы в сфере недропользования декларируют положение о том, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

При этом следует иметь в виду, что речь идет о так называемых договорах нормативного характера. Так, например, Горная хартия государств-участников СНГ, подписанная в 1997 г. рядом стран, имеет рекомендательный характер. Ее положения не являются обязательными для подписавших хартию сторон. Соответственно, она не является источником горного права.

32 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Примером нормативного международного договора может быть Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., ратифицированная Россией [66]. Ее положения не только являкхгся обязательными, но и послужили основой целого ряда норм фе, еральных законов РФ «О континентальном шельфе РФ», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ», регламентирующих, в частности, отношения по использованию недр в экваториальных зонах РФ [54, 81, 83].

В практике недропользования неоднократно предпринимались попытки разработки типовых и примерных лицензионных договоров и соглашений о разделе продукции, тексты которых подлежали утверждению уполномоченными на то государственными органами. По различным причинам пока таких актов в России нет. Типовое (т.н. модельное) лицензионное соглашение было утверждено Правительством Казахстана. Разработка таких соглашений, особенно в связи с распространением правового режима раздела продукции на мелкие и средние месторождения, является достаточно актуальной.

Происходящее в настоящее время интенсивное развитие нормативной правовой базы потребовало, в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена и использования такой информации, создания Общеотраслевого классификатора правовых актов. Он был введен Указом Президента РФ [96].

Классификатор выделяет 21 группу правовых актов:

Конституционный строй; Основы государственного управления; Гражданское право; Семья; Жилище; Труд и занятость населения; Социальная обеспеченность и социальное страхование; Финансы; Хозяйственная деятельность; Внешнеэкономическая деятельность. Таможенное дело; Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды; Информация и информатизация; Образование. Наука. Культура; Здравоохранение. Физическая культура и спорт. Туризм; Оборона;

Безопасность и охрана правопорядка; Уголовное право. Исполнение наказаний; Правосудие; Прокуратура. Органы юстиции. Адвокатура.

Нотариат; Международные отношения. Международное право; Индивидуальные правовые акты по кадровым вопросам, награждениям, помилованиям граждан.

В составе группы «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» выделены:

— общие вопросы охраны окружающей природной среды;

— использование и охрана земель;

— использование и охрана недр;

— использование и охрана вод;

1.5. Источники горного права — использование, охрана, защита и воспроизводство лесов;

— охрана и использование животного мира;

— использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа;

— использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны;

— охрана атмосферного воздуха;

— гидрометеорология.

В составе раздела «Использование и охрана недр» выделены следующие направления учета правовой информации:

— общие положения;

— полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в области использования и охраны недр. Контроль за охраной и использованием недр;

— государственный фонд недр. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых;

— собственность на недра;

— пользование недрами. Виды пользования;

— возникновение и прекращение права пользования недрами;

— платежи за пользование недрами;

— рациональное использование и охрана недр;

— соглашения о разделе продукции;

— разрешение споров, связанных с использованием и охраной недр.

Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

Отдельно в группе «Международные отношения» выделен информационный блок «Международно-правовая охрана окружающей среды», а в его составе — раздел «Сотрудничество в области совместного использования природных ресурсов».

При применении каждого закона или нормативного правового акта необходимо установить: дату вступления его в силу; сферу применения, т.е. определить, какие отношения регулирует данный акт; срок действия акта; на каких субъектов права распространяется действие акта (юридических и физических лиц, включая или исключая иностранные).

Несколько особняком стоят источники горного права, происходящие из судебной практики. В российской юриспруденции не действует принцип «прецедента». Однако суды высших инстанций, анализируя и обобщая текущую судебную практику, принимают периодически специальные постановления, содержащие рекомендации по применению законодательства при разрешении тех или иных достаточно типичных конфликтных ситуаций. Наиболее характерными случаями 34 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права в настоящее время являются конфликты, вызванные либо нарушениями установленного порядка лицензирования, либо появлением ситуаций, не предусмотренных действующими нормативными правовыми актами.

Необходимо иметь в виду, что развитие договорных отношений при недропользовании неизбежно приводит к необходимости судебного разрешения споров и конфликтных ситуаций и появлению, вследствие обобщения практики судебных решений, определенных «обычаев», которые со временем, очевидно, будут оформляться в виде законодательных актов.

Обзор различных видов источников права позволяет представить систему источников горного права в следующем виде:

— Конституция РФ;

— федеральные законы;

— указы и распоряжения Президента РФ;

— постановления и распоряжения Правительства РФ;

— нормативные правовые акты министерств и ведомств;

— конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

— нормативные правовые акты органов местного самоуправления;

— нормативные договоры;

— нормативные акты судебных властей.

Процесс законотворчества и формирования пакета источников горного права представляет собой весьма динамичную систему. Работа законодателя предусматривает непрерывное совершенствование нормативно-правовой базы. Она включает разработку новых дополнений, изменений и в ряде случаев отмену ранее принятых правовых актов.

Учитывая ряд объективных факторов, законотворчество в недропользовании идет особенно интенсивно. Именно с этих позиций и следует подходить к изучению источников горного права.

1.6. Федеральное законодательство о недрах

Система федерального законодательства о недропользовании состоит из Конституции РФ, федеральных законов по предметам ведения РФ, федеральных законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Законодательство о недрах действует на всей территории РФ, регулирует отношения недропользования в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе в соответствии с федеФедеральное законодательство о недрах ральными законодательными актами об этих зонах и нормами международного права, а также во всех других зонах юрисдикции РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству о недрах. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют федеральные законы о недрах и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной других природных ресурсов, земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Конституция РФ, как основной закон, является основным источником принципов российского горного права. Ряд ее статей (ст. ст. 9, 72 и др.) содержит нормы, регулирующие деятельность по использованию недр.

В Конституции РФ недра рассматриваются как один из видов природных ресурсов, наряду с землей, водными и другими природными ресурсами.

Конституция РФ определила, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» (ст. 9). В то же время ФЗ «О недрах» установил исключительную государственную собственность на недра.

В главе II «Права и свободы человека и гражданина» Конституция РФ провозгласила, во-первых, что «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц» (п. 2 ст. 36), и, во-вторых, обязала каждого охранять природу и окружающую природную среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Касаясь территориального деления, Конституция РФ (ст. 67) и соответственно морское законодательство установили, что внутренние воды и территориальное море являются самостоятельными объектами права и не относятся к территории субъектов РФ. РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне в порядке, определяемом федеральным законодательством и нормами международного права.

36 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Вслед за Федеративным договором 1992 г. Конституция РФ по ряду предметов ведения ввела принцип совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. К предметам совместного ведения были, в частности, отнесены (ст. 72) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.

Важнейшими федеральными законами в сфере недропользования, формирующими по существу систему горного законодательства, являются законы:

— «О недрах» [30, 46];

— Положение о порядке лицензирования пользования недрами [31];

— «О соглашениях о разделе продукции» [55];

— «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74];

— «О газоснабжении РФ» [88].

Кратко рассмотрим структуру этих законов.

ФЗ «О недрах». Современная редакция Закона РФ «О недрах» (в ред. Федеральных законов от 3 марта 1995 г. № 27ФЗ; от 10 февраля 1999 г. № 32ФЗ; от 2 января 2000 г. № 20ФЗ и от 14 мая 2001 г. № 51ФЗ) содержит: преамбулу, 7 разделов, 59 статей.

Преамбула содержит определение понятия «недра», а также характеристику предмета регулирования и сферы действия закона.

Раздел I. Общие положения.

Раздел содержит 8 статей. В них рассматриваются вопросы законодательства России о недрах (ст. 1) правового регулирования отношений недропользования (ст. 1.1), собственности на недра (ст. 1.2), государственного фонда недр (ст. 2), участков недр федерального значения (ст. 2.1), компетенции органов государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере недропользования (ст. ст. 3, 4, 5).

Раздел П. Пользование недрами.

Раздел содержит 21 статью. В них рассматриваются виды пользования недрами (ст. 6), участки недр, предоставляемые в пользование (ст. 7), ограничения пользования недрами (ст. 8), пользователи недр (ст. 9), сроки пользования недрами (ст. 10), основания получения права пользования участками недр (ст. 10.1), лицензия на пользование недрами, ее содержание и порядок выдачи (ст. ст. 11, 12, 13), процедуры проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками

1.6. Федеральное законодательство о недрах недр (ст. 13.1), отказ в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе (ст. 14), государственная система лицензирования (ст. 15) и ее организационное обеспечение (ст. 16), антимонопольные требования при пользовании недрами (ст. 17), переход права пользования участками недр и переоформления лицензий (ст. 17.1), предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых и их добыча собственниками земельным участков (ст. ст.

18, 19), основания для прекращения права пользования недрами (ст.

20) и порядок досрочного прекращения этого права (ст. 21), пользование участками недр при досрочном прекращении права пользования участками недр (ст. 21.1), основные права и обязанности пользователя недр (ст. 22).

Раздел III. Рациональное использование и охрана недр.

Раздел содержит 16 статей. В разделе рассматриваются основные требования к рациональному использованию и охране недр (ст. 23), геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых (ст. 23.1), порядок разработки месторождений и пользования недрами в целях, не связанных с добычей (ст. 23.2), условия первичной переработки минерального сырья (ст. 23.3), основные требования по безопасному ведению работ (ст. 24), условия застройки (ст. 25) и землепользования (ст. 26) площадей залегания полезных ископаемых, порядок ликвидации и консервации предприятий недропользования (ст. 26), геологическая информация (ст. 27), государственный учет и регистрация (ст. 28), государственная экспертиза запасов (ст. 29), составление и ведение государственного кадастра месторождений и баланса запасов (ст. ст. 30,31,32), охрана участков недр, представляющих особую ценность (ст. 33), вознаграждение за открытие месторождения (ст. 34).

Раздел IV. Государственное регулирование отношений недропользования.

Раздел содержит 5 статей. В разделе определяются задачи государственного регулирования (ст. 35) и управления (ст. 36) отношениями недропользования, геологического изучения недр (ст. 36.1), контроля за рациональным использованием и охраной недр (ст. 37), надзором за безопасным ведением работ (ст. 38).

Раздел V. Платежи при пользовании недрами.

Раздел содержит 5 статей. В разделе рассматриваются система платежей (ст. 39), разовые платежи за пользовании недрами (ст. 40), плата за геологическую информацию о недрах (ст. 41), сбор за участие в конкурсе (аукционе), сбор за выдачу лицензий (ст. 42), регулярные платежи за пользование недрами (ст. 43).

38 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права Раздел VI. Ответственность за нарушение закона.

Раздел содержит 3 статьи, определяющие ответственность за нарушение закона (ст. 49), порядок разрешения споров (ст. 50), возмещение причиненного ущерба (ст. 51).

Раздел VII. Международные договоры.

Раздел содержит одну статью по этому вопросу.

Вторым по значимости федеральным законодательным актом в области недропользования является «Положение о порядке лицензирования пользования недрами» [31], утвержденное Постановлением ВС РФ в 1992 г. Оно повторяет, дополняет и развивает положения Закона РФ «О недрах» в части формирования и функционирования системы лицензирования.

Принятие в 1995 г. новой редакции Закона РФ «О недрах», естественно, обусловило необходимость переработки этого Положения.

Принятие его предполагается уже в форме Закона РФ «О лицензировании пользования недрами».

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»

регламентирует отношения, возникающие в процессе осуществления инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на условиях раздела продукции.

ФЗ «О СРП» состоит из 3 глав и 26 статей [55].

Глава 1. Общие положения.

Глава содержит нормы, устанавливающие сферу применения закона; понятие СРП; условия, регулирующие применение СРП; определение сторон соглашения; срок действия соглашения.

Глава 2. Заключение и исполнение соглашения.

Глава содержит нормы, регулирующие порядок заключения соглашения; условия выполнения работ; порядок раздела продукции; право собственности инвестора на произведенную продукцию, имущество и информацию; распределение и реализацию государственной доли произведенной продукции; право на транспортировку, хранение и переработку минерального сырья; порядок и условия взимания налогов и сборов при исполнении соглашения; процедуры и формы учета, отчетности, ведение банковских счетов и вспомогательных операций;

передачу прав и обязанностей по соглашению; стабильность условий соглашений; прекращение действия соглашения; порядок разрешения споров.

Глава 3. Заключительные положения.

Глава содержит нормы, регулирующие порядок вступления закона в силу; устанавливающие приоритет норм международных договоров РФ, а также требования разработки нормативных правовых актов,

1.6. Федеральное законодательство о недрах необходимых для практического использования системы раздела продукции при пользовании недрами; систему государственных гарантий прав инвестора; порядок контроля за исполнением соглашения; ответственность сторон при исполнении соглашения.

Закон регулирует отношения, возникающие в процессе заключения, исполнения и прекращения СРП, и определяет основные правовые условия таких соглашений.

Отношения, не урегулированные этим законом, в том числе возникающие в процессе пользования землей и другими природными ресурсами, а также особенности его применения с учетом ограничений или запретов на право собственности на добываемые драгоценные металлы, природные драгоценные камни, радиоактивное сырье и другие металлы и продукты, регулируются законодательством РФ о недрах, другими законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Отношения, возникающие в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, регулируются СРП, заключаемым в соответствии с ФЗ «О СРП».

Принятие ФЗ «О СРП» потребовало внесения изменений и дополнений в 10 законодательных актов, разработки и утверждения большого пакета специальных нормативов правовых актов.

Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» регулирует специфические отношения в сфере поиска, разведки, добычи, а также использования драгоценных металлов и драгоценных камней [74].

Закон содержит преамбулу, 9 глав, 32 статьи.

1. Общие положения.

2. Государственные фонды и запасы драгоценных металлов и драгоценных камней.

3. Государственное регулирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения.

4. Государственная разрешительная система.

5. Использование и обращение драгоценных камней.

6. Международная и внешнеэкономическая деятельность РФ в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.

40 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права

7. Государственный контроль за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

8. Ответственность организаций и должностных лиц.

9. Заключительные положения.

Закон устанавливает правовые основы регулирования отношений, возникающих в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения (гражданского оборота), в том числе:

— область действия государственной монополии;

— цели, принципы и особенности государственного регулирования деятельности юридических и физических лиц;

— полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

— условия функционирования рынка драгоценных металлов и драгоценных камней на территории РФ;

— статус федерального пробирного надзора, Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, золотого запаса РФ, Государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ;

— основные виды и основные формы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением.

Не является предметом регулирования этого закона порядок совершения гражданами (физическими лицами) сделок с ювелирными и иными бытовыми изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней, находящимися в собственности граждан (частной собственности).

Федеральный закон «О газоснабжении в РФ» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов [88].

Закон состоит из 10 глав, 35 статей:

1. Общие положения.

2. Основы государственного регулирования газоснабжения.

3. Особенности использования месторождений газа.

4. Правовые основы функционирования и развития единой системы газоснабжения.

1.6. Федеральное законодательство о недрах

5. Правовые основы развития единого рынка газа на территории РФ.

6. Основы экономических отношений в области газоснабжения.

7. Антимонопольное регулирование газоснабжения.

8. Правовые основы взаимоотношений организаций-собственников систем газоснабжения и организаций других отраслей экономики.

9. Правовые основы промышленной безопасности системы газоснабжения.

10. Заключительное положение.

Гражданский кодекс РФ — закон, регулирующий правовое положение участников гражданского оборота, является очень важным для недропользования федеральным законом прямого действия.

ГК РФ состоит из трех частей: первая и вторая части приняты федеральными законами соответственно в 1994 и 1996 гг., третья в 2001 г.

Часть первая содержит общие правила гражданского оборота (лица, объекты гражданского права, сделки, сроки и др.), положения, определяющие право собственности и другие вещные права, общие положения об обязательствах и договоре.

Вторая часть содержит нормы, регулирующие отдельные виды обязательств. Выделено 26 укрупненных видов обязательств, каждому из которых соответствует одна или несколько форм договора. Важное принципиальное значение имеет впервые введенный в гражданский оборот принцип свободы договора, который проявляется главным образом в возможности заключения договора и определения его условий по собственному усмотрению участников обязательственных правоотношений, не нарушая при этом законодательства.

Третья часть содержит нормы наследственного права.

Ниже приводится ряд статей ГК РФ, прямо регламентирующих природоресурсные правоотношения, в том числе отношения недропользования.

«Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом» (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

«Земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах» (п. 3 ст. 129 ГК РФ).

«К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные 42 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения»

(п. 1 ст. 130 ГК РФ).

«Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью» (п. 2 ст. 214 ГК РФ).

«Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц» (п. 3 ст. 209 ГК РФ).

Правила отчуждения недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится, определенные ст. 239 ГК РФ, «применяются при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием горных отводов, участков акваторий и других участков, на которых находится имущество»

(п. 2 ст. 239 ГК РФ).

«Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц» (п. 3 ст. 261 ГК РФ).

К этой же группе законов следует отнести пакет федеральных «морских» законов, регулирующих, в частности, недропользование в экваториальных зонах:

— «О континентальном шельфе РФ» [54];

— «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне РФ» [81];

— «Об исключительной экономической зоне» [83].

Наиболее подробно вопросы «морского» недропользования рассмотрены в ФЗ «О континентальном шельфе РФ». Закон определяет статус континентального шельфа, суверенные права и юрисдикцию РФ на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, международным правом и международными договорами.

Закон содержит преамбулу, 49 статей и 8 глав.

Глава 1. Общие положения.

Дано определение границ континентального шельфа, порядка их делимитации, основные понятия, права и компетенция РФ на континентальном шельфе.

1.6. Федеральное законодательство о недрах Глава 2. Изучение, разведка и разработка минеральных ресурсов.

Рассмотрены вопросы предоставления пользователям участков континентального шельфа в пользование, особенности регулирования регионального геологического изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов, производства буровых работ.

Глава 3. Изучение и использование живых ресурсов.

Глава 4. Создание искусственных сооружений и прокладка подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе.

Глава 5. Морские научные исследования.

Глава 6. Защита и сохранение минеральных живых ресурсов, захоронение отходов и других материалов.

Глава 7. Особенности экономических отношений при пользовании континентальным шельфом.

Глава 8. Особенности выполнения положений настоящего Федерального закона.

Другими федеральными законами, в той или иной мере регулирующими отношения в сфере недропользования, являются:

— «О естественных монополиях» [48];

— «Уголовный кодекс РФ» [58];

— «Налоговый кодекс РФ», ч. I [68]; ч. II [99];

— «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними» [70];

— «О несостоятельности (банкротстве)» [72];

— «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» [85];

— «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий ТЭК» [92];

— «Об иностранных инвестициях в РФ» [93];

— «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106];

— «Земельный кодекс РФ» [107];

— «Кодекс РФ об административных правонарушениях» [ПО];

— «Об охране окружающей среды» [111].

Помимо перечисленных был принят целый ряд федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, других нормативных правовых актов по вопросам недропользования, которые в целом и формируют современную систему федерального законодательства о недрах. Система эта постоянно расширяется.

Система законодательства о недрах функционирует в тесной взаимосвязи с системами законодательства смежных отраслей права, в первую очередь, экологического, земельного, водного и ряда других.

44 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права

1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ

Недропользование в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы. В соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые представляют собой систему законодательства субъектов РФ.

Законодательство, его направленность и содержание определяются значимостью недропользования для экономики региона. Не случайно наиболее развито горное законодательство в Татарстане, Коми, Ханты-Мансийском АО, Башкортостане, Томской, Тюменской и Читинской областях и многих других регионах, где та или иная отрасль горного производства является, как сказано в Конституции РФ (ст. 9, ч. 1), «основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Наиболее распространенным видом законодательных актов субъектов Федерации является закон о недрах или недропользовании на территории региона. Помимо этого некоторые субъекты приняли законы, регулирующие отношения в сфере освоения того или иного вида природных ресурсов (нефть, газ, уголь, драгоценные камни, общераспространенные полезные ископаемые). Субъекты Федерации активно участвуют во внедрении системы раздела продукции. Специальные акты приняты в Татарстане, Ханты-Мансийском АО, Сахалинской области и других регионах.

Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и разработаны на основе и в развитие федерального закона, имеют определенную специфику, как в части структурного построения закона, так и в формулировке отдельных норм. Ниже приводится структура законов о недрах и недропользовании ряда субъектов Федерации, а также характеристика отдельных положений и институтов этих законов, развивающих и дополняющих федеральный закон.

Республика Саха (Якутия)

В 1991 г. был принят Закон Республики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании». В 1992 г. была принята новая редакция закона [35]. Он был переименован в Закон PC «О недрах». В постановлении о введении закона в действие указывалось, что он разработан с учетом положений Федеративного договора и Закона РФ «О недрах».

Закон состоит из 7 разделов, 47 статей:

/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 45

1. Общие положения.

2. Пользование недрами.

3. Рациональное использование и охрана недр.

4. Государственное регулирование отношений недропользования.

5. Плата при пользовании недрами.

6. Ответственность за нарушение настоящего Закона.

7. Международные договоры.

Вопреки положениям Конституции РФ, этот закон распространяет свое действие на континентальный шельф. Декларируется, что «недра являются собственностью Республики Саха (Якутия)». В сфере недропользования ведению Республики Саха (Якутия) подлежит, в частности, «осуществление полномочий в рамках совместной компетенции с РФ (Россией) по распоряжению единым Государственным фондом недр для реализации единой федеральной политики его использования».

Понятие «виды пользования недрами» заменено перечнем целей пользования, которые в основном повторяют виды пользования. В качестве одной из целей предоставления недр в пользование, названо «введение ограничений на пользование участками недр на территориях населенных пунктов, природных зон и др.».

Закон допускает предоставление месторождений полезных ископаемых в качестве залога в соответствии с республиканским законодательством.

Пользователями недр могут быть только юридические и физические лица, зарегистрированные на территории республики.

Запрещается пользование недрами для размещения, хранения и испытания ядерного и иного оружия массового поражения.

Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только в республиканский и местный бюджеты. Введены платежи в республиканский Государственный фонд будущих поколений.

В последние годы в республике принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих добычу алмазов, разработку месторождений углеводородов и др.

–  –  –

Закон Республики Коми «О недрах» [28] был принят несколько раньше (12.02.92) федерального закона.

Он состоит из 10 разделов, 40 статей:

1. Основные положения.

2. Пользование недрами в целях геологического изучения.

46 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права

3. Пользование недрами для добычи полезных ископаемых и других целей.

4. Плата за недра.

5. Проектирование, организация и функционирование предприятий по пользованию недрами.

6. Рациональное использование и охрана недр.

7. Обеспечение безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами.

8. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, государственный учет месторождений и проявлений полезных ископаемых и других участков недр.

9. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответственность за нарушение законодательства о недрах.

10. Международное сотрудничество в области пользования недрами.

Недра на территории Республики Коми определены в этом законе как достояние народов, проживающих в республике.

Пользователем недр является любое юридическое или физическое лицо, с которым собственник недр заключил договор или выдал лицензию на пользование недрами.

Закон в области горных отношений, в частности, устанавливает:

— принципы и порядок пользования недрами, платы за недра;

— принципы и порядок контроля за пользованием недрами;

— выдает разрешения (лицензии) и заключает договоры (контракты, концессии) на пользование недрами.

Интересы РФ в области рационального размещения и использования минерально-сырьевой базы закрепляются договором или другими соглашениями с Россией.

При геологическом изучении недр за счет средств пользователя он имеет право продавать полученную геологическую информацию, предоставлять ее в платное пользование, учитывать в качестве вклада в уставный фонд предприятий по добыче.

Владелец лицензии на геологическое изучение, открывший месторождение, имеет преимущественное право при прочих равных условиях на его разработку.

Основой платы за недра является горная рента.

Постоянными платежами являются:

— арендная плата за землю;

— горная рента (роялти) — плата за погашенные запасы полезного ископаемого или арендная плата за подземное пространство в пределах горного отвода (ренталс);

1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ — плата за возмещение неизбежного экологического ущерба.

Установлено, что платежи за пользование недрами поступают только в республиканский и местные бюджеты.

В целом в законе общие принципы и подходы к системе пользования недрами установлены те же, что и в федеральном законе, однако имеется целый ряд оригинальных положений, развивающих и углубляющих его действенность. Ряд положений прямо противоречит федеральному закону.

В республике ведется активное нормотворчество в области нефтегазового законодательства. Разрабатываются институты, практически не освоенные федеральным законодательством. В частности, Указом главы Республики Коми от 4 декабря 1998 г. № 428 было утверждено Положение «О порядке прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами».

Удмуртская республика

Закон Удмуртской республики «О недрах» [29] был принят несколько раньше (13.02.92 г.) федерального закона. Он содержит преамбулу, 6 разделов, 44 статьи:

1. Общие положения.

2. Рациональное использование и охрана недр.

3. Правовые основы.

4. Экономические основы пользования недрами.

5. Государственное регулирование отношений по использованию и охране недр.

6. Международные договоры.

Закон УР «О недрах» установил, что недра являются государственной собственностью республики и пользование ими может осуществляться только на благо народов, проживающих на ее территории.

Ведению республики по регулированию горных отношений подлежит, в частности:

— установление порядка пользования недрами;

— государственный контроль за использованием недр;

— определение порядка, форм и размеров платы за пользование недрами;

— заключение договоров (контрактов) на пользование недрами и др.

Ведению РФ по регулированию горных отношений подлежат вопросы, не включенные в компетенцию республики и органов местного самоуправления.

48 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права Объемы добычи минерально-сырьевых ресурсов подлежат квотированию. Квота устанавливается по видам полезным ископаемых, объектам разработки и предприятиям ежегодно.

В случае превышения квоты ве^ь доход, полученный от этого, поступает в республиканский бюджет.

Государственная горная лицензия выдается республиканским комитетом по недрам на основании договора (контракта), заключенного между правительством республики и пользователем недр.

Все виды платежей за пользование недрами поступают в республиканский или местные бюджеты.

Вывоз минерально-сырьевых ресурсов за пределы республики подлежит квотированию.

Закон уделил значительное внимание проблеме контроля за процессом недропользования, достаточно детально определил порядок разрешения споров по вопросам пользования недрами.

Закон содержит целый ряд оригинальных положений по сравнению с федеральным законом, наряду с противоречиями принципиального характера, касающимися главным образом вопросов компетенции республики в сфере недропользования.

Республика Башкортостан

«Кодекс о недрах» Республики Башкортостан [32] принят в 1992 г.

после опубликования федерального закона. Он состоит из преамбулы, 7 разделов, 50 статей:

1. Общие положения.

2. Пользование недрами.

3. Рациональное использование и охрана недр.

4. Государственное регулирование отношений недропользования.

5. Плата при пользовании недрами.

6. Ответственность за нарушение закона.

7. Международные договоры.

Кодекс является первым республиканским законодательным актом в области недропользования, принятым после опубликования Закона РФ «О недрах».

Анализ кодекса показывает две его характерные особенности.

Первая обусловлена провозглашенным правом собственности на недра. Вторая — тем, что кодекс в значительной мере повторил основные положения Закона РФ «О недрах».

Кодекс четко указал, что недра на территории республики являются государственной собственностью и исключительным достоянием /. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 49 ее многонационального народа. Следует отметить весьма важную и оригинальную особенность положений статьи о собственности на недра (ст. 1). В ней речь идет не только о недрах, но и о богатствах недр, т.е.

о ресурсах недр.

Кодекс указывает, что взаимоотношения республики с Федерацией определяются договором о межгосударственных отношениях и в пределах полномочий, переданных, согласно ему, в ведение Федерации, законодательные акты Федерации являются обязательными на территории республики.

Кодекс в основном декларирует принципы федеральной системы пользования недрами. Отличие состоит лишь в том, что он допускает предоставление лицензии на основе прямых переговоров. Другие положения: сроки предоставления лицензий, виды лицензий, содержание лицензий и др. повторены практически без изменения в формулировках Закона РФ «О недрах».

Интересным является положение о выдаче лицензий на базе так называемого принципа «двух ключей», причем принцип этот действует в системе республики. Выдача лицензии осуществляется совместным решением государственной исполнительной власти в лице Республиканского комитета по геологии и использованию недр и органов представительной власти района или города.

Республика Татарстан

В Республике Татарстан горное законодательство в настоящее время является одним из наиболее развитых. Закон РТ «О недрах» [36] принят в 1992 г. после опубликования Закона РФ «О недрах».

Он состоит из преамбулы, 9 разделов, 59 статей:

1. Общие положения.

2. Порядок пользования недрами.

3. Платежи при пользовании недрами.

4. Геологическое изучение недр, учет ресурсов и запасов минерального сырья.

5. Пользование недрами для разработки месторождений полезных ископаемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

6. Безопасность работ, связанных с пользованием недрами.

7. Рациональное использование и охрана недр.

8. Разрешение споров по вопросам пользования недрами и ответственность за нарушения законодательства о недрах.

9. Международные и межгосударственные договоры.

50 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права Закон устанавливает те же принципы отношений недропользования, что и федеральный закон. В частности, он вводит систему лицензирования, платность пользования недрами и др. Вместе с тем, закон, провозгласив республиканскую собственность на недра, ввел иной порядок предоставления лицензий и регулирования отношений недропользования.

Чрезвычайно важной особенностью закона является то, что он уделил значительное внимание проблеме обеспечения контроля за пользованием недрами. В ст. 9, п. 3 прямо указано, что «все виды пользования недрами осуществляются на основе проектов, технологических схем». Специальная статья (ст. 47) посвящена регламентации задач и механизму осуществления государственного контроля за рациональным использованием недр, указаны права и обязательства контролирующих органов.

Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными на то Правительством Татарстана республиканскими органами государственного контроля во взаимодействии с иными органами государственного надзора и контроля.

Полномочия органов в области государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр определяются законодательством Республики Татарстан.

Задачей государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Органы контроля обязаны проверять:

— соответствие проводимых геологических работ при изучении и разработке недр утвержденным проектам и условиям лицензии;

— результативность геологических исследований на всех стадиях геологоразведочного цикла;

— степень полноты извлечения и использования полезных ископаемых;

— эффективность мероприятий по охране месторождений полезных ископаемых от затопления, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых, промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

— надежность системы предотвращения загрязнения недр, особенно при подземном хранении нефти, газа и иных веществ и матеЗаконодательство о недрах субъектов РФ риалов, захоронении вредных веществ, отходов производства, сбросе сточных вод.

Органы контроля имеют право:

— приостанавливать работы по геологическому изучению недр и их разработке, ведущиеся с нарушением методик, утвержденных проектов работ;

— предупреждать и останавливать необоснованную и самовольную застройку площадей без изучения недр на безрудность;

— останавливать самовольное использование недр и работы, приводящие к порче месторождений, включая выборочную отработку месторождений;

— осуществлять другие полномочия, предоставленные законодательством Республики Татарстан.

Закон Республики Татарстан четко указал, что объектом собственности являются (ст. 4) «недра и находящиеся в них месторождения полезных ископаемых».

Право пользования недрами предоставляется на основе лицензии и акта, удостоверяющего горный отвод. Лицензии предоставляются не только по результатам конкурсов и аукционов, но и на основе прямых переговоров. Однако сфера применения прямых переговоров строго ограничена. На основе прямых переговоров лицензии на пользование недрами выдаются только существующим госпредприятиям, фактически пользующимся недрами в силу своих прежних уставных обязанностей на ранее закрепленных территориях.

В 1997 г. в Республике Татарстан был принят первый в российском горном праве Закон РТ «О нефти и газе» [67]. В преамбуле прямо сказано: «Нефть и газ — основное богатство недр Республики Татарстан». Этим и определялась необходимость принятия законодательного акта, регулирующего эту сферу народного хозяйства республики.

Закон состоит из преамбулы, 44 статей, 10 глав:

1. Общие положения.

2. Заключение и исполнение СРП.

3. Плата за пользование нефтегазоносными недрами.

4. Особенности лицензирования пользования недрами в целях поиска, оценки и добычи нефти и газа.

5. Особенности ведения работ по геологическому изучению (поискам и оценке) недр и добыче нефти и газа.

6. Магистральный трубопроводный транспорт нефти и газа, добываемых на территории Республики Татарстан.

7. Реализация нефти и газа, добытых на территории Республики Татарстан.

52 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права

8. Особенности функционирования Единой системы газоснабжения на территории Республики Татарстан.

9. Безопасность объектов нефтедобывающей и газовой промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти и газа, находящихся на территории Республики Татарстан.

10. Заключительные положения.

Закон РТ «О нефти и газе» в определенной мере повторил структуру проекта Федерального закона РФ «О нефти и газе», принятого в ФС РФ, но заблокированного в 1995 г. Президентом РФ. Закон содержит ряд оригинальных норм и институтов, отражающих региональные особенности нефтегазового производства в республике. Значительное внимание уделяется мероприятиям, обеспечивающим увеличение коэффициента извлечения нефти, контролю за обеспечением требований проектов разработки месторождений. В 1999 г. был принят республиканский Закон РТ «О СРП» [90]. Этот закон предоставлял широкие права органам государственной власти и законодательству республики в области предоставления и использования недр на условиях СРП.

Помимо рассмотренных законов в республике принят и действует большой пакет нормативных правовых актов, регулирующих процессы недропользования.

Тюменская область

Закон Тюменской области «О недрах» [63] был принят в конце 1996 г. и регулирует, в отличие от всех известных законодательных актов в сфере недропользования, лишь четко ограниченный круг специфических отношений, возникающих при захоронении жидких отходов производства (кроме радиоактивных), добыче подземных вод и общераспространенных полезных ископаемых собственниками, владельцами земельных участков для собственных нужд.

Закон содержит преамбулу, всего 4 раздела, 10 статей:

1. Общие положения.

2. Пользование недрами.

3. Ответственность за нарушение настоящего Закона.

4. Заключительные положения.

Освоение месторождений нефти и газа на территориях ХантыМансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в состав Тюменской области, осуществляется на базе федерального, а также окружных законодательных актов. Выявление и возможности освоения нефтегазовых ресурсов, находящихся непосредственно на S3

1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ территории Тюменской области, обусловило необходимость разработки и принятия специального областного законодательного акта. В 1999 г.

был принят Закон Тюменской области «О нефти и газе» [86]. Сферой действия закона являются отношения, возникающие в процессе поиска, разведки и добычи нефти и газа, их хранения, транспортировки и переработки. Закон состоит из преамбулы, 6 разделов, 56 статей:

1. Общие положения.

2. Пользование недрами.

3. Землепользование.

4. Особенности функционирования организаций и объектов нефтегазового комплекса на территории области.

5. Предметы ведения и полномочия РФ, Тюменской области и органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования.

6. Обеспечение интересов местных сообществ и субъектов предпринимательской деятельности в сфере пользования недрами.

Закон ТО «О нефти и газе» в разделах, касающихся освоения месторождений, содержит нормы федерального законодательства о недропользовании, изложенные применительно и с учетом специфики освоения нефтяных и газовых месторождений. Так, в дополнение к федеральному законодательству раскрывается сфера деятельности в области регионального геологического изучения недр.

В границах геологического отвода владелец лицензии на этот вид пользования имеет право осуществлять, без существенного нарушения поверхности земли и целостности недр:

— региональные геолого-геофизические исследования;

— геологическую съемку;

— предварительные (оценочные) инженерно-геологические и геокриологические изыскания;

— бурение опорных и параметрических скважин и их поинтервальное испытание на продуктивность;

— проведение научно-исследовательских работ и технико-экономических оценок;

— предварительную оценку прогнозных запасов нефти и газа;

— реализацию (продажу) в установленном порядке результатов выполненных работ.

Закон содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с заключением и реализацией СРП. Очень важным является положение закона (ст. 9) о формировании специального банка данных, необходимых для разработки условий СРП. На федеральном уровне такая работа законодательством не предусмотрена.

54 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права

Ханты-Мансийский АО

Законодательство о недропользовании Ханты-Мансийского АО является одним из наиболее развитых. Оно состоит из трех основных законов, регулирующих общие проблемы недропользования, проблемы освоения ресурсов углеводородов главного вида природных ресурсов округа и, наконец, порядок пользования недрами на условиях СРП. Кроме того, администрацией округа принято несколько десятков нормативных правовых актов, обеспечивающих механизмы законодательного регулирования пользования недрами, учитывающие экономические, социальные, природные и другие особенности производства.

Закон Х.-МАО «О недропользовании» [57] был принят в 1996 г.

Он содержит преамбулу, 15 разделов, 130 статей:

1. Общие положения.

2. Собственность на недра.

3. Государственное регулирование отношений недропользования.

4. Пользование недрами.

5. Лицензирование пользования недрами.

6. Лицензионные и иные соглашения.

7. Промышленная эксплуатация недр.

8. Геологическое изучение недр и информация о недрах.

9. Платежи при пользовании недрами.

10. Выделение и использование земельных участков для недропользования.

11. Предоставление и использование земельных участков для недропользования в границах родовых угодий.

12. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением работ.

13. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

14. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами.

15. Заключительные положения.

Среди дополнений и новых норм, содержащихся в законе, следует выделить положения, касающиеся промышленной эксплуатации недр (неэксплуатируемые залежи, проектирование, пробная эксплуатация, техногенные образования, предельные объемы добычи, потери при добыче, залог собственности горного предприятия и др.), а также предоставления и использования земельных участков в границах родовых угодий.

1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ В том же году был принят Закон Х.-МАО «Об участии ХантыМансийского АО в СРП, о поиске, разведке и добыче минерального сырья на территории АО». Это был первый региональный закон о СРП. По условиям режима СРП регион выступает в качестве самостоятельного участника государственной стороны при заключении соглашения вместе с Правительством РФ. Это и обусловило необходимость и целесообразность принятия регионального акта, регулирующего целый ряд специфических отношений, особенно в части установления и защиты интересов округа.

Закон состоит из преамбулы, 6 разделов и 48 статей.

Он содержит нормы, регулирующие, в частности, такие вопросы, как:

— правовые основы участия АО в СРП;

— полномочия и законодательная инициатива Думы АО в реализации режима СРП;

— взаимодействие с федеральными органами при подготовке и заключении СРП;

— особенности заключение СРП с консорциумом;

— полномочия АО в области контроля выполнения условий СРП;

— договоры АО с Правительством РФ о распределении государственной доли минерального сырья и др.

Значимость освоения нефтегазовых ресурсов Ханты-Мансийского АО не только для региона, но и для страны в целом, а также проблемы геолого-технического, экономического и социального характера, которые приходится решать при поиске, разведке и разработке нефтяных и газовых месторождений, обусловили необходимость и целесообразность принятия специального законодательного акта.

В 1998 г. в Х.-МАО был принят Закон «О разработке месторождений углеводородов на территории АО».

Закон содержит преамбулу, 9 разделов, 93 статьи:

1. Общие положения.

2. Государственное регулирование нефтяных операций и управление ресурсами на территории АО.

3. Особенности разведки месторождений углеводородов.

4. Промышленное освоение и разработка месторождений углеводородов.

5. Безопасное ведение работ на нефтегазовых промыслах. Ответственность за нарушения требований безопасности и стандартов, условий лицензий, лицензионных и иных соглашений.

6. Нефтегазовые предприятия. Операторы по нефтяным операциям и сервисные компании.

56 ГЛАВА I. Предмет и источники горного права

7. Основные виды нефтяных соглашений (контрактов), применяемые на территории АО. Раздел углеводородов с государством.

8. Платежи и условия налогообложения нефтегазовых компаний на территории АО.

9. Заключительные положения.

С точки зрения отражения специфики горно-геологических, организационно-технических и экономико-социальных вопросов освоения нефтегазовых ресурсов это наиболее полный акт, решающий множество ранее не регулируемых отношений.

Очень важным мероприятием, которое было предписано этим законом, является принятие Правительством АО пакета нормативных актов, обеспечивающих практическую реализацию норм закона:

— «О проведении конкурсов на право заключения соглашения о разделе продукции, о разведке и разработке углеводородов на территории автономного округа»;

— «О территориальном балансе углеводородов автономного округа»;

— «О корпоративном банке данных автономного округа»;

— «О порядке хранения и передачи керна и кернового материала»;

— «О конфиденциальности геологической информации»;

— «Об адресной геолого-гидродинамической модели месторождения углеводородов»;

— «О контроле за разработкой месторождений углеводородов на территории автономного округа»;

— «Об измерении добытых углеводородов на территории автономного округа»;

— «О координаторе работ при разработке единого месторождения углеводородов несколькими нефтегазовыми предприятиями недропользователями (владельцами лицензий на право пользования недрами)»;

— «О формировании и использовании ликвидационного фонда»;

— «О штрафах за разливы нефти, пожары на нефтяных и газовых промыслах и загрязнение окружающей природной среды при проведении работ на нефтяных и газовых промыслах»;

— «О штрафах за нарушение технологических схем и проектов разработки месторождений углеводородов, а также государственных стандартов и норм при эксплуатации месторождений»;

— «О типовом экономическом соглашении (договоре), заключаемом между недропользователем и владельцем родовых угодий»;

— «О компенсации экономического ущерба, причиненного родовым угодьям коренных малочисленных народов Севера»;

— «Об экологическом мониторинге».

1.7. Законодательство о недрах субъектов РФ

Ямало-Ненецкий АО

Закон Ямало-Ненецкого АО «О недрах и недропользовании» [64] был принят в 1997 г. Это один из наиболее полных и детальных законов.

Он состоит из преамбулы, 13 разделов, 113 статей:

1. Общие положения.

2. Собственность на недра.

3. Полномочия РФ, ЯНАО, органов местного самоуправления в сфере недропользования.

4. Пользование недрами.

5. Геологическое изучение недр и информация о недрах.

6. Промышленная эксплуатация недр.

7. Лицензирование пользования недрами.

8. Платежи при пользовании недрами.

9. Выделение и использование земельных участков для недропользования.

10. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением горных работ.

11. Ответственность за нарушение законодательства о недрах и недропользовании.

12. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами.

13. Заключительные положения.

Закон в основном базируется на положениях федерального законодательства о недрах и существенно развивает целый ряд норм и институтов. В первую очередь это касается регулирования работ по геологическому изучению и разработке месторождений. Очень детально изложен порядок предоставления лицензий на право пользования недрами. Закон устанавливает процедуру заключения договора (лицензионного соглашения), декларирует гарантии стабильности его условий в течение срока действия лицензии. «Договор заключается с недропользователем после принятия решения о предоставлении прав пользования недрами...» (ст. 69). Сторонами лицензионного соглашения являются государство и пользователь недр. Процедура и условия заключения договора в принципе соответствуют нормам обязательственного права, установленным ГК РФ. Однако формальных ссылок на ГК РФ в законе нет, что позволяет трактовать его неоднозначно.

В законе содержатся нормы, регулирующие режим недропользования на условиях СРП. Закон детально определяет существенные (обязательные) условия договора для различных видов пользования недГЛАВА 1. Предмет и источники горного права рами. Перечень оригинальных норм, развивающих и дополняющих федеральное законодательство, можно продолжить.

В целях обеспечения необходимых условий реализации закона в округе принят большой пакет специальных нормативных правовых актов.

–  –  –

Закон Ненецкого АО «О недропользовании» [78] был принят в 1998 г.

Он содержит преамбулу, 12 разделов, 69 статей:

1. Общие положения.

2. Собственность на недра.

3. Полномочия РФ, Ненецкого АО, органов местного самоуправления в сфере недропользования.

4. Пользование недрами.

5. Лицензирование пользования недрами.

6. Геологическое изучение недр.

7. Информация о недрах и недропользовании.

8. Платежи при пользовании недрами.

9. Государственный надзор и контроль за использованием, охраной недр и безопасным ведением горных работ.

10. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

11. Разрешение споров в области недропользования и управления недрами.

12. Заключительные положения.

Закон содержит нормы и институты, механизм реализации которых соответствует федеральному законодательству, особенно в части трактовки вопросов совместного ведения: владения, пользования и распоряжения недрами и др. В развитие федерального законодательства он разделяет функции законодательной и исполнительной власти, вводит ряд новых норм. Закон содержит нормы, регламентирующие заключение СРП. Разрабатываются нормативные правовые акты, содержащие механизмы реализации норм закона.

–  –  –

Закон Московской области «О недрах и недропользовании» [84] был принят в начале 1999 г.

Он содержит преамбулу, 15 разделов, 98 статей:

1. Общие положения.

/. 7. Законодательство о недрах субъектов РФ 59

2. Собственность на недра.

3. Государственное регулирование отношений недропользования.

4. Пользование недрами.

5. Лицензирование пользования недрами.

6. Прекращение, приостановление или ограничение права пользования недрами и действия лицензии. Переуступка прав пользования недрами и переоформление лицензии.

7. Рациональное использование и охрана недр.

8. Геологическое изучение недр.

9. Разработка месторождений полезных ископаемых.

10. Пользование недрами для добычи подземных вод и строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

11. Условия пользования недрами юридическими лицами.

12. Платежи при пользовании недрами.

13. Предоставление земельных участков для пользования недрами.

14. Государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр и государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

15. Ответственность за нарушение законодательства о недрах.

В статье 1 Закона дано определение основных употребляемых понятий, не встречающихся в федеральном законе: участок недр, общераспространенные полезные ископаемые, государственная геологическая экспертиза и др.

Закон установил, что недропользование в области осуществляется на принципах:

— государственной собственности на недра;

— совместного владения, пользования и распоряжения недрами РФ и Московской области;

— платного пользования недрами, за исключением случаев, установленных законодательством;

— разрешительного порядка предоставления прав пользования недрами;

— соблюдения интересов недропользователей, жителей Московской области, Москвы, граничащих и близлежащих областей;

— рационального и комплексного использования ресурсов недр, охраны окружающей природной среды;

— восстановления экологического равновесия, нарушенного в процессе пользования недрами.

Закон регулирует ряд специфических отношений недропользования, не рассматриваемых федеральным законодательством, в частности:

60 ГЛАВА 1. Предмет и источники горного права — устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин, а также подземных сооружений для своих нужд собственниками и владельцами земельных участков;

— условия лицензий на геологическое изучение недр, разведку и добычу полезных ископаемых, добычу подземных вод и др.;

— регламентацию формирования и работы конкурсных и аукционных комиссий;

— предоставление земельных участков для пользования недрами;

— государственный мониторинг геологической среды и др.

Закон дает расширенное толкование института государственной системы лицензирования, которая представляет собой единый порядок предоставления лицензий на пользование участками недр, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов по всем объектам недр, а также предложений по их использованию, организацию проведения конкурсов и аукционов либо предоставление лицензий на бесконкурсной основе, оформление, государственную регистрацию и выдачу лицензий, контроль за выполнением лицензионных условий, порядок внесения изменений, переоформления, ограничения, приостановления, продления и прекращения их действия.

Достаточно детально изложены процедуры, связанные с устранением нарушений установленного порядка недропользования.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
Похожие работы:

«БЛЯХАРЧУК Татьяна Артемьевна ПОСЛЕЛЕДНИКОВАЯ ДИНАМИКА РАСТИТЕЛЬНОГО ПОКРОВА ЗАПАДНО-СИБИРСКОЙ РАВНИНЫ И АЛТАЕ-САЯНСКОЙ ГОРНОЙ ОБЛАСТИ (ПО ДАННЫМ СПОРОВО-ПЫЛЬЦЕВОГО АНАЛИЗА БОЛОТНЫХ И ОЗЁРНЫХ ОТЛОЖЕНИЙ)...»

«Самарская Лука. 2008. – Т. 17, № 2(24). – С. 318-324. © 2008 Д.П. Мозговой, О.А. Мозговая* ДЕГРАДАЦИЯ РАСТИТЕЛЬНОСТИ И ЖИВОТНОГО МИРА В ПРИГОРОДНЫХ ДУБРАВАХ САМАРЫ ПОД ВОЗДЕЙСТВИЕМ АНТРОПОГЕННОГО ФАКТОРА Показано состояние растительного покрова и животно...»

«L'Universit Internationale pour le Dveloppement de la Science, de l'Education et de la Socit World University for Development of Science, Education and Society Всемирный Университет Развития Науки, Образования и Общества Экологическая компонента экономического...»

«А. С. Бруйло Павел Шешко Энциклопедия бизнес-планов по выращиванию цветов на продажу http://www.litres.ru/pages/biblio_book/?art=2669285 Энциклопедия бизнес-планов по выращиванию цветов на продажу: Аннотация Цветово...»

«Министерство образования Республики Беларусь Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь Департамент по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС Министерства по чрезвычайным ситуациям Рес...»

«Консультация – практикум для педагогов начальных классов ГКОУ «Введенская специальная (коррекционная) школа» Тема: «Эффективные приёмы коррекции мышления обучающихся с умственной отсталостью на уроках в начальных классах» Да...»

«Александр Вейн, Андрей Данилов БОЛЕВЫЕ СИНДРОМЫ В НЕВРОЛОГИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ Издательство: МЕДпресс-информ 2001 г. Монография посвящена современным представлениям о проблеме боли. В первых двух главах излагаются теоретические положения о биологическом...»

«Научный журнал НИУ ИТМО. Серия Экономика и экологический менеджмент № 1, 2017 УДК 339.92 Прямые иностранные инвестиции как фактор экономического роста: общее и особенное Д-р экон. наук, профессор Павлов К.В. kvp_ruk@mail.ru Камский институт гуманитарных и инженерных технологий 426003, Ижевск, ул. Вад...»

«1. Пояснительная записка Рабочая программа курса биологии для 11класса составлена на основе Федерального компонента государственного Стандарта среднего (полного) общего образования по биологии (базовый ур...»

«Министерство сельского хозяйства Российской Федерации ФГБОУ ВО «Красноярский государственный аграрный университет» Н.В. Кригер, Н.В. Фомина МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ ПО ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЮ ТВОРЧЕСКОЙ ПРАКТИКИ Электронное издание Красноярск 2017 Рецензент В.Б. Новикова, кандидат б...»

«УДК 663.5 ПРОМЫШЛЕННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ПЕРЕРАБОТКИ ПОСЛЕСПИРТОВОЙ БАРДЫ А.Л. Андросов, И.А. Елизаров, А.А. Третьяков Кафедра «Информационные процессы и управление», ГОУ ВПО «ТГТУ»; ahp@nnn.tstu.ru Представлена членом редколлегии профессором В.Г. Матвейкиным Ключевые слова и фразы: переработка послеспиртовой барды; послеспирто...»

«Фахрутдинова Татьяна Михайловна ВНУТРЕННИЙ ТРУДОВОЙ РАСПОРЯДОК ОРГАНИЗАЦИИ (ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ) Специальность 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Томск – 2006 Работа выполнена на кафедре природор...»

«МИНИСТЕРСТВО ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ УКРАИНЫ ЗАПОРОЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕДИЦИНСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ Кафедра медицинской биологии, паразитологи и генетики ПОПУЛЯЦИОННО-ВИДОВОЙ, БИОГЕОЦЕНОТИЧЕСКИЙ И БИОСФЕРНЫЙ УРОВНИ ОРГАНИЗАЦИИ ЖИЗНИ УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ по медицинской...»

«КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНСТИТУТ ФУНДАМЕНТАЛЬНОЙ МЕДИЦИНЫ И БИОЛОГИИ Кафедра стоматологии и имплантологии Р.Г.ХАФИЗОВ, Ф.А.ХАФИЗОВА, Д.А.АЗИЗОВА, Э.М.ЗАРИПОВА, А.Р.ХАИРУТДИНОВА ОРГАНИЗАЦИЯ ЭРГОНОМИЧЕСКОГО СТОМАТОЛОГИЧЕСКОГО КАБИНЕТА. Учебно-методическое пособие Казань – 2014 УДК 821.111.09 ББК Ш3(4)...»

«МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧЕРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ИЖЕВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ» КАФЕДРА ЛЕСОУСТРОЙСТВА И ЭКОЛОГИИ СОКОЛОВ П.А...»

«Хаметова К.М., Корнилаева Г.В. Изоляция и биологические свойства изолятов вируса иммунодефицита человека первого типа (ВИЧ-1) УДК 61. 578. 7 К.М. Хаметова 1, Г.В. Корнилаева 2 Изоляция и биологические свойства изолятов вируса иммунодефицита человека первого типа (ВИЧ-1) Дагестанский государственный университет, ФГУ НИ...»

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДЕТЕЙ «ДЕТСКИЙ ЭКОЛОГО-БИОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР» ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ОКТЯБРЬСКИЙ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН эк...»

«АКАДЕМИЯ НАУК СССР УРАЛЬСКИй ФИЛИАЛ ТРУДЫ ИНСТИТУТА БИОЛОГИИ вып. 1965. ГЕОГРАФИЯ И ДИНАМИКА РАСТИТЕЛЬНОГО ПОКРОВА СВЕРДЛОВСК А К А Д Е М И Я Н А У К с с с р УРАЛЬСКИй ФИЛИАЛ вып. ТРУДЫ ИНСТИТУТА БИОЛОГИИ 1965 ГЕОГРАФИЯ И ДИНАМИКА РАСТИТЕЛЬНОГО ПОКРОВА МАТЕРИАЛЫ ПО ИЗУЧЕНИЮ ФЛОРЫ И РАСТИТЕЛЬНОСТИ УРАЛА СВЕР ДЛОВСI( Печатает...»

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФГБОУ ВО Новосибирский национальный исследовательский государственный университет Факультет естественных наук УТВЕРЖДАЮ Декан ФЕН НГУ, профессор _ Резников В.А. «» 2013 г. Физиология сенсорных систем Модульная программа лекционного курса 020201 Биология (специалитет) 4 курс, 7 семе...»

«Биологические ритмы человека 30.11.2011 12:23 Обновлено 01.12.2011 17:54 Биологические ритмы периодически повторяющиеся измене­ния характера и интенсивности биологических процессов и явле­ний в живы...»

«Учреждение образования «Брестский государственный университет имени А.С. Пушкина» А.Н. Герасевич МАССАЖ Учебно-методические рекомендации для студентов Брест БрГУ имени А.С. Пушкина УДК 615.825 ББК 53.54 Г37 Рекомендовано редакционно-издательским советом учреждения образования «Брестский г...»

«МУНИИПАЛЬНОЕ АВТОНОМНОЕ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ЛИЦЕЙ №7 г.ТОМСКА Сценарий открытого урока английского языка в 8 классе по теме “GLOBAL ISSUES” Лазарева С.В., учитель английского языка МАОУ лицея №7 г.Томска Технологическая карта урока английского языка в 8 классе Тема: “Global issues”...»

«Ковалева Вера Дмитриевна ИССЛЕДОВАНИЕ РОЛИ NO-ЗАВИСИМЫХ СИГНАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В УСТОЙЧИВОСТИ НЕЙРОНОВ И ГЛИАЛЬНЫХ КЛЕТОК К ФОТОДИНАМИЧЕСКОМУ ПОВРЕЖДЕНИЮ Специальность – 03.01.02 Биофизика АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата биол...»





















 
2017 www.pdf.knigi-x.ru - «Бесплатная электронная библиотека - разные матриалы»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.